I OSK 103/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Bielsk Podlaski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 722/19 w sprawie ze skargi Gminy Bielsk Podlaski na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. nr GZ.gn.621.19.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 722/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Bielsk Podlaski na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. nr GZ.gn.621.19.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 20 grudnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 19 kwietnia 1993 r. (przekazującej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni 253,80 ha (w tym działkę nr [...] o pow. 0,1000 ha), położone we wsi [...], gm. Bielsk Podlaski), wskazując, że pomimo braku jednoznacznych dowodów na własność nieruchomości Skarbu Państwa, co do charakteru działki jako nieruchomości rolnej oraz co do jej przeznaczenia na cele rolne, decyzja nie narusza rażąco w części dotyczącej działki [...] przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464, ze zm., dalej u.g.n.r.s.p., ustawa, ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw). Organ ustalił, że w sprawie brak jest dowodu wskazującego na to, że Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nie przesądza to jednak o tym, że podmiot ten nie posiadał takiego tytułu do tego gruntu, gdyż zgodnie z informacjami przekazanymi przez Starostę Bielskiego w dokumentach stanowiących podstawę wpisu do operatu ewidencji gruntów i budynków, nie odnaleziono dokumentu jednoznacznie wskazującego również na inny podmiot legitymujący się na dzień 19 kwietnia 1993 r. tytułem prawnym do działki nr [...]. Nadto, podane przez Wójta Gminy Bielsk Podlaski w piśmie z dnia 22 listopada 2017 r. przeznaczenie działki w 1995 r., tj. adaptacja istniejących obiektów, inne usługi obsługi rolnictwa, nie wykluczała rolniczego przeznaczenia tego gruntu. Ty samym organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina Bielsk Podlaski. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, prawidłowa jest ocena organu, że stan zakwalifikowania części nieruchomości jako użytków gruntowych (R V) pozwalał Wojewodzie uznać, że stanowiła ona nieruchomość rolną (zgodnie z ustawą z dnia 19 października 1991 r.). Prawidłowa jest również ocena organu w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości na cele gospodarki rolnej. Zdaniem Sądu nie wskazano w toku postępowania nieważnościowego, że w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub jakakolwiek inna przesłanka. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Bielsk Podlaski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz.U. z 1991, nr 107, poz. 464 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 19 kwietnia 1993 r., w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr [...], poprzez ustalenie że decyzja ta nie narusza rażąco wyżej wymienionego art. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 u.z.n.r.s.p. podczas gdy w rzeczywistości takie naruszenie nastąpiło ze względu na to, że brak jest dokumentu potwierdzającego tytuł własności Skarbu Państwa do działki nr [...], działka ta co najmniej w części nie jest nieruchomości rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego jak też nie była nieruchomością przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Bielsk Podlaski na cele gospodarki rolnej, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Białostockiego z dnia 19.04.1993r., w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, II. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 u.g.n.r.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 19.04.1993r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że za nieruchomość przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej w rozumieniu tego przepisu, podlegającą przekazaniu na rzecz Agencji Własności Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, może być uznana działka, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod "urządzenia produkcyjno-usługowo-rolnicze, usługi inne", podczas gdy według prawidłowej wykładni tych przepisów, przedmiotem przekazania mogły być jedynie te nieruchomości rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego, które jednocześnie były położone w obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym trybie, czyli jak w niniejszej sprawie, nie jest postępowaniem prowadzonym ponownie od początku. Jest postępowaniem mającym na celu sprawdzenie czy w prowadzonym pierwotnie postępowaniu zwykłym zaistniały takie wady kwalifikowane, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje w pierwotnie wydanej decyzji - wady kwalifikowanej - rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473). Powołując się na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - takie gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki NSA: z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2668/16, z dnia 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; z dnia 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 2018 r. sygn. I OSK 1279/18). W rozpoznawanej sprawie nie została zatem spełniona pierwsza z tych przesłanek, ponieważ - jak już wspomniano - oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tymczasem w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do wątpliwości związanych z wykładnią art. 1 pkt 1 u.g.n.r.s.p. i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 u.g.n.r.s.p. Argumenty przedstawione zarówno przez organ nadzoru i zaakceptowane przez Sąd I instancji, jak i stanowisko skarżącego wskazują jednoznacznie, że nie może być w przedmiotowej sprawie mowy o oczywistym naruszeniu tych przepisów, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 19 kwietnia 1993 r. Nie dostrzeżono naruszenia również przepisów Konstytucji RP. Postępowanie zaś przeprowadzono na tyle wnikliwie, że nie ma podstaw do twierdzenia że naruszono zasady kierujące postępowaniem administracyjnym wyrażone w art. 77 § 1, art. 80. Tym samym pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie znajduje uzasadnienia. Natomiast konstrukcja drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został bowiem powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego czy też procesowego, który miałby zostać rażąco naruszony, co uniemożliwia w ogóle odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Biorąc pod uwagę wzajemne przenikanie się zarzutów oraz dokonaną wcześniej analizę odmówić słuszności należało również ostatniemu zarzutowi skargi kasacyjnej - naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 u.g.n.r.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 19.04.1993r. poprzez ich błędną wykładnię. Skoro zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsk Podlaski, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Bielsku Podlaskim nr XXXIII/92/84 z dnia 22 marca 1984 r. działka nr [...] w dniu 19 kwietnia 1993 r, położona była w obszarze 3 RPU,UI - "urządzenia produkcyjno usługowo rolnicze, usługi inne" - a jej kwalifikacja wynikająca z rejestru gruntów założonego w 1991 r. (tom IV) wskazywała, że działka nr [...] stanowiła tereny osiedlowe zabudowane RV i taki sam stan użytków gruntowych działki wykazuje również wpis w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów z dnia 1 lipca 2016 r. (grunty rolne zabudowane, ozn. Br R V) – to przyjąć należało, że na przestrzeni lat 1991 - 2016 r. nie doszło do zmiany użytku, i w dacie wydawania kontrolowanej decyzji z 1993 r. - grunt również figurował w ewidencji jako rolny, a więc jako nieruchomość rolna. A zatem działka nr [...] mogła zostać przekazana Agencji. Z omówionych powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.