I OSK 1025/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 890/20, w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, na decyzję Ministra Rozwoju, z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości, oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2020 r. I SA/Wa 890/20, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj. 1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej: "ustawa o komercjalizacji PKP") poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej, że sporna nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A., II. prawa procesowego, tj. 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności nieuwzględnienie faktycznego pozostawania spornej nieruchomości we władaniu PKP S.A. w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz znajdowania się na niej naniesień w postaci rowu odwadniającego, potwierdzającego przeznaczenia nieruchomości jako infrastruktury kolejowej linii [...], co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i oddaleniem skargi, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 8 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP S.A. spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w gminie [...], obręb [...], o pow. [...] ha, stanowi własność Skarb Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Co do przesłanki posiadania gruntu przez skarżącą w dacie 5 grudnia 1990 r. organ stwierdził, że skarżąca przedłożyła wypis i wyrys z ewidencji gruntów sporządzony według stanu na dzień [...] lutego 2019 r. oraz oświadczenie z [...] kwietnia 2019 r. złożone na okoliczność zajęcia działki nr [...], co nie odzwierciedla stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. W ramach postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Spółka wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., uznając, że doszło do ich niezastosowania, a w rezultacie do niezastosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny. Zarzut ten jest niezasadny. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że jakkolwiek zgodnie z art. 7 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, to zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Sąd I instancji zasadnie uznał, że ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w znacznej mierze spoczywać powinien na stronie wnioskującej. Inicjatorka postępowania powinna mieć najpełniejszą wiedzę w zakresie istniejącej infrastruktury kolejowej oraz jej historii, a przez to realną możliwość wykazania dokumentacji potwierdzającej władztwo nad gruntem i zajęcie go pod infrastrukturę kolejową w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wyrażone także w zaskarżonym wyroku, że określone w k.p.a. obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim akcentowany przez skarżącą kasacyjnie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podlegającego następnie swobodnej ocenie, nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w celu osiągnięcia pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie można wnioskować, że organ ma prowadzić postępowanie tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18). Sąd poddał ocenie działanie organów wskazując, że organ I instancji dwukrotnie wzywał skarżącą Spółkę do wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości, przedstawienia właściwych dokumentów potwierdzających, że w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt był w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, jednak skarżąca na wezwania te nie udzieliła odpowiedzi. Tymczasem to obowiązkiem skarżącej było staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości zajęcie gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Skoro pisma te pozostały bez odpowiedzi, prawidłowa była konkluzja Sądu I instancji, że organy nie są zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Postępowanie zostało zatem przeprowadzone poprawnie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w skardze przepisów), a materiał dowodowy w sprawie został właściwie oceniony. Nie jest sporne, że Spółka do złożonego wniosku załączyła wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, sporządzone według stanu na dzień [...] lutego 2019 r., zaś wypis z ewidencji środków trwałych, wypis z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz oświadczenie osób upoważnionych wg stanu na dzień składania wniosku. Sąd I instancji stwierdził, że analiza treści tych dokumentów nie dowodzi, by w dniu 5 grudnia 1990 r. na przedmiotowej działce znajdowała się infrastruktura kolejowa oraz w tej dacie pozostawała ona w posiadaniu skarżącej. Wszystkie wskazane dokumenty opracowane zostały według stanu istniejącego po tej dacie, a nie według stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. W tej sytuacji nie mogą one zostać uznane za dowody, że na przedmiotowym gruncie w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się linia kolejowa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, a Polskie Koleje Państwowe w tej dacie były w posiadaniu nieruchomości. Nie było zatem wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że nie było podstaw do przyjęcia, że na dzień 5 grudnia 1990 r. na działce nr [...] znajdowała się infrastruktura kolejowa oraz że w tej dacie pozostawała ona w posiadaniu skarżącej Spółki, skoro nie przedstawiono dokumentów na relewantną dla postępowania datę 5 grudnia 1990 r. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dokumenty przedstawiające stan na gruncie istniejący w dacie o wiele późniejszej nie potwierdzają istnienia na spornym gruncie infrastruktury kolejowej. Nie było również wadliwe uznanie, że oświadczenie pracowników Spółki z [...] kwietnia 2019 r. A. S. - Dyrektora Oddziału i D. O. - Zastępcy Dyrektora Oddziału ds. Eksploatacji było niewystarczające do uwzględnienia stanowiska skarżącej. Oświadczenie nie zawiera żadnego wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń lub dokumentów osoby, które złożyły to oświadczenie, powzięły informacje, o których zaświadczają, i w jakich okolicznościach posiadły wiedzę o wskazanych w nim faktach. W sytuacji zatem, gdy dowody przedstawione przez skarżącą, z uwagi na datę ich wytworzenia, nie mogły służyć wykazaniu zagospodarowania spornej nieruchomości i stanu posiadania skarżącej na dzień 5 grudnia 1990 r., a spółka pomimo wezwania przez organy nie przedstawiła dodatkowych dowodów w sprawie, brak było podstaw do uznania oświadczenia spółki o jej stanie posiadania w zakresie spornej nieruchomości za dowód rozstrzygający. Brak dowodu przeciwnego nie oznacza konieczności uwzględnienia treści oświadczenia jako potwierdzającej fakt posiadania gruntu. Wbrew stanowisku Spółki nie wskazuje to na konieczność uwzględnienia żądania. Brak dalszej inicjatywy skarżącej Spółki w tym zakresie nie może zatem obciążać organu prowadzącego postępowanie. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nie jest możliwe odniesienie się do powoływanego łącznie z powyższymi przepisami zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie zawarła bowiem w zakresie naruszenia tego przepisu jakiegokolwiek uzasadnienia, a przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd I instancji uwzględnia skargę, a nie ją oddala. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania powołano także art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu Spółka upatruje w nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z uwagi na nieodniesienie się szczegółowo do zarzutów skarżącej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, a także użytego w art. 37a w ustępie pierwszym pojęcia władania przez PKP S.A. gruntem, a nie posiadania. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przypomnieć, że – jak wielokrotnie sygnalizowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy. Wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15). Końcowo w odniesieniu do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że również nie mógł być uwzględniony. Przede wszystkim sposób sformułowania zarzutu jest wadliwy. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Skoro zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a zatem przesłanka posiadania nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została wykazana, to nieskuteczny musiał być także zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.