I OSK 100/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 983/12 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 983/12 oddalił skargę S. P. (dalej powoływany jako skarżący) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma - protokołu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2001 r. (ponowionym w dniu 21 września 2010 r.) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w związku ze stosowaniem dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 82). Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma - protokołu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej - lasów Ordynacji Ł. położonych w Nadleśnictwie Ł. z dnia [...] grudnia 1944 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ wskazał, że nieruchomość leśną - lasy Ordynacji Ł. położoną w Nadleśnictwie Ł. przejęto na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Dekret ten, jak również rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 4, poz. 16), nie przewidywały wydania decyzji właściwego organu administracji państwowej. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie została wydana decyzja administracyjna, a jedynie został spisany protokół z dnia [...] grudnia 1944 r. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej - lasów Ordynacji Ł. położonych w Nadleśnictwie Ł. Zatem nie istnieje decyzja administracyjna, której ważność należy poddać ocenie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa" Wobec powyższego, w ocenie organu, zaskarżonym postanowieniem słusznie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie nieważność pisma - protokołu z dnia z dnia [...] grudnia 1944 r. przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości leśnej. Ponadto, odpowiadając na argumenty Strony, organ wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym spory o zwrot nieruchomości leśnych przejętych na podstawie art. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa powinny być rozstrzygane w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 16 marca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 2 Kpa, art. 104 § 1 i 2 Kpa, art. 65 § 1 Kpa, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 Kpa, art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, art. 10 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 §1 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę podzielił stanowisko organu, że powołany dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. oraz rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. do tego dekretu nie przewidywały wydania decyzji właściwego organu administracji państwowej. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2006 r. (sygn. akt SK 8/04; Z.U. 2005/4A/44). Ponadto, jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 50/94 (OSN Nr 11 z 1994 r. poz. 212) oraz w uchwale z dnia 27 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 54/94 (OSN Nr 11 z 1994 r. poz. 215) - ponieważ dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa został uchylony na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321) i nie ma przepisu, który przewidywałby właściwość organów administracji do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie tego uchylonego już obecnie dekretu - spory takie mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zasadnie zatem zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w toku całego postępowania wyjaśniającego organ wskazywał stronie, iż właściwym do rozpoznania jego żądania jest sąd powszechny. Za nieuzasadnione zostały uznane również zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 3 i art. 126 Kpa. Nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 17 czerwca 2010 r. oświadczył w sposób nie budzący wątpliwości, że "wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji w związku ze stosowaniem przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa". Pismem z dnia 7 lipca 2011 r. wobec podtrzymywania przez pełnomocnika skarżącego żądania wydania decyzji w sprawie ww. wniosku, organ zwrócił się do strony o przesłanie decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego nadesłał protokół przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej - lasów Ordynacji Ł. położonych w Nadleśnictwie Ł. (obecnie Nadleśnictwo L.) z dnia [...] grudnia 1944 r. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 Kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważność ww. pisma - protokołu z dnia [...] grudnia 1944 r., a nie rozstrzygnął sprawę w drodze decyzji administracyjnej, tak jak się tego domaga skarżący. Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 65 § 1 Kpa. Wbrew bowiem stanowisku prezentowanemu przez pełnomocnika skarżącego przepisy tego kodeksu nie przewidują możliwości przekazania podania bezpośrednio do Sądu, a jedynie obligują organ do tego, aby zwrócił je wnoszącemu wraz z odpowiednim pouczeniem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł S. P., reprezentowany przez adw. B. O., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ppsa" w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, mimo że należało uznać, iż "Protokół przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej – lasów Ordynacji Ł. położonych w Nadleśnictwie Ł. z [...] grudnia 1944 r." – w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego – tj. art. 72 powołanego rozporządzenia miał charakter decyzji administracyjnej, wobec czego możliwe było badanie spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności tego indywidualnego aktu administracyjnego; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 61a Kpa poprzez oddalenie skargi, mimo że organ administracji obowiązany był wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym jest całkowicie błędny. Przedmiotem sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji była ocena legalności postanowienia, wydanego na podstawie art. 61a Kpa, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] grudnia 1944 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że postanowienie to ma charakter formalny i w ramach tego postępowania nie dokonuje się oceny istnienia przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 156 § 1 Kpa. Z powyższych przyczyn również Sąd I instancji, oceniając postanowienie organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania, nie dokonywał jakiejkolwiek wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 72 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. W ogóle nie podlegało w zaskarżonym wyroku ocenie to, czy jakiś akt został wydany bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zarzut ten nie ma jakiekolwiek związku z zaskarżonym wyrokiem i jego ocena jest niedopuszczalna. Drugi z zarzutów naruszenia prawa procesowego tj. art. 151 w zw. z art. 61a Kpa zarzuca oddalenie skargi, pomimo że organ administracji obowiązany był wszcząć postępowanie administracyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest on całkowicie bezzasadny. Nabycie przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa następowało z mocy prawa, tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu przejęcia, który sporządzony został w trybie ww. dekretu i stanowił wyłącznie dowód tego, że określona nieruchomość przeszła na własność Państwa, natomiast nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej. Z żadnego przy tym przepisu dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie wynika, aby w ogóle warunkiem nabycia przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych na podstawie tego dekretu było sporządzenie ww. protokołu przejęcia, takiego bowiem charakteru protokołów ani omawiany dekret, ani rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie nadawały. Dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. w art. 6 (1) stwierdzał też, że przepisanie tytułu własności w księgach wieczystych przyjętej nieruchomości miało nastąpić na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych, nie stawiając w tym względzie żadnych wymagań formalnych. Protokół przejęcia lasów i gruntów leśnych stanowił zatem jedynie dowód tego, że w stosunku do określonej nieruchomości zastosowane zostały przepisy dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejściu jej na własność Skarbu Państwa. Sporządzenie takiego protokołu nie stanowiło jednak przeszkody do wystąpienia przez osoby uprawnione do wyłączenia określonej nieruchomości spod działania dekretu na zasadach ogólnych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że protokół przejęcia nieruchomości nie nosił cech decyzji administracyjnej (orzeczenia) orzekającej o przejęciu nieruchomości leśnej. W związku z tym, że zaistniała oczywista przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego protokołu, to Minister Środowiska prawidłowo odmówił wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a Kpa, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygnięcie to uznał za zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.