I ONP 2/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi L.Z. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 564/21 oddalającego skargę L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 23 marca 2021 r. nr SKO.4140.496.51.2021.GG w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.

L.Z. (dalej jako "skarżąca", "strona") wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2022 r. (dalej jako "skarga"), sygn. akt I SA/Po 564/21, którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 23 marca 2021 r. nr SKO.4140.496.51.2021.GG w przedmiocie prawa stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez oddalenie przez Sąd skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia 26 lipca 2010 r., mimo iż w sprawie nie zachodziły nieodwracalne skutki prawne, które uzasadniałyby wystąpienie przesłanki negatywnej; 2. art. 156 § 2 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1, 1a i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem procedury podziałowej, tj. przed wpływem operatu technicznego z podziału do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego oraz bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości, podnosząc nadto że podział działki nastąpił mimo braku doręczenia skarżącej decyzji podziałowej, a zatem decyzja w świetle przepisów administracyjnych jest decyzją nieistniejącą i nie powinna wywoływać żadnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2022 r. nie spełnia ustawowych wymagań z dwóch przyczyn. Zgodnie art. 285a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje, gdy zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Oznacza to, że skarga taka nie przysługuje, jeżeli stronie przysługiwał środek odwoławczy, jednakże strona nie skorzystała z tego środka, albowiem w takim przypadku wzruszenie orzeczenia było możliwe. Wyjątek od tej zasady został określony w art. 285a § 2 p.p.s.a., który polega na tym, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, ale tylko wówczas gdy jest to wyjątkowy przypadek, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela oraz gdy nie jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych. Strona wnosząca skargę na podstawie art. 285a § 2 p.p.s.a. obowiązana jest w skardze, poza innymi warunkami wymienionymi w art. 285e § 1 p.p.s.a., wykazać, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi (art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a). Oznacza to, że skarga nie przysługuje od każdego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Adminsitracyjnego. W judykaturze podnosi się jednocześnie, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest środkiem procesowym nadzwyczajnym, istotniej sformalizowanym aniżeli skarga kasacyjna, co wymaga od jej autora najwyższych standardów w spełnieniu jej wymogów konstrukcyjnych. Wymagania te, określone w art. 285e § 1 pkt 1-6 p.p.s.a., mają charakter samoistny i niezależny, co oznacza że nie mogą być nawzajem zastępowane, ani pomijane. Dlatego też każdy z elementów winien być wypełniony (zob. B. Dauter (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 285 (e), M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 285 (e), S. Babiarz, K. Aromiński, 2. Wymogi formalne (w:) S. Babiarz, K. Aromiński, Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, Warszawa 2015). Skargę, która nie spełnia wymagań określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a., traktując o niedopuszczalności, Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł niespełnienie wymogów formalnych skargi wobec niewykazania w jej treści, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe (art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Nie jest rolą Sądu domniemanie treści, czy poszukiwanie jej elementów konstrukcyjnych, których skarżąca wprost nie sformułowana. Wyjątkowy charakter tego środka kontrolnego powoduje, że wymaga się wysokiego profesjonalizmu przy jej sporządzeniu. Wszelkie jego wadliwości formalne skutkować winny odrzuceniem skargi, jako niespełniającej ustawowych wymagań. Skarżącej od zaskarżonego na obecnym etapie postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przysługiwała skarga kasacyjna, co więcej strona skorzystała z możliwości jej złożenia, a Naczelny Sąd Administracyjny analizując zgodność z prawem kwestionowanego wyroku sądu pierwszej instancji, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., uznał, że brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia tego orzeczenia. Znaczenie także przy tym ma, że zarzuty podnoszone obecnie w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia skarżąca sformułowała również w rozpoznanej skardze kasacyjnej. Powtórzenia wymaga, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest środkiem nadzwyczajnym, nie może stanowić alternatywy dla innych przewidzianych prawem środków odwoławczych, w szczególności nie może poprzedzać, zastępować ani uzupełniać skargi kasacyjnej, czy skargi o wznowienie postępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2012 r., I FNP 7/11). W odmiennej sytuacji w postępowaniu zainicjowanym skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego skargę kasacyjną oddalono, Naczelny Sąd Administracyjny dokonywałby po wtóre kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji, którego zgodność z prawem, w ramach postępowania kasacyjnego, sąd drugiej instancji ten już badał. Wobec dokonanej powyżej wykładni przepisu stanowiącego podstawę wniesionej skargi, tj. art. 285a § 1 p.p.s.a., przyjąć należało, że złożona w niniejszej sprawie skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest niedopuszczalna, bowiem de facto zmiana lub uchylenie kwestionowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była możliwa, a orzeczenie to było już przedmiotem merytorycznej oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem jego zgodności z prawem (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2012 r., I FNP 4/12). Pozą oceną dopuszczalności wniesionej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł nadto niespełnienie jej wymogu formalnego zakreślonego w art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga ta winna zawierać uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy. Przechodząc do drugiej dostrzeżonej wadliwości konstrukcyjnej skargi wyjaśnienia wpierw wymaga, że nie spełnia wymogu skonkretyzowania wyrządzonej szkody, o którym mowa w przywołanym przepisie, odwołanie się do szkody hipotetycznej, która jeszcze nie wystąpiła, ponieważ skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie służy zapobieganiu szkodzie mogącej powstać wskutek wydania orzeczenia. Do spełnienia omawianego wymogu nie jest wystarczające wskazanie szkody jako takiej, albowiem jej podstawą musiałby być właśnie skarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z powyższego przepisu wprost wynika, że chodzi o uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody wynikającej z wydanego orzeczenia, którego skarga dotyczy. Oznacza to, że strona musiałaby wskazać nie tylko na szkodę, ale i na istnienie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tym orzeczeniem a szkodą, czego w przedmiotowej sprawie nie uwzględniono (tak w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I FNP 3/11 i z 6 września 2013 r. sygn. akt I FNP 5/13). W skardze wskazano, że wydanie przez WSA w Poznaniu wyroku oddalającego skargę, skutkowało powstaniem po stronie skarżącej szkody polegającej na tym, że inwestor spółka W. Sp. z o.o. Sp. k. może kontynuować realizację inwestycji, która godzi w interesy majątkowe skarżącej. Twierdzi, że działka nr (...) została podzielona w sposób niezgodny z prawem, a obecnie na niej inwestor planuje z naruszeniem prawa zbudować budynek wielokondygnacyjny. Tereny na działce (...) bezpośrednio sąsiadują w bliskiej odległości z kamienicą należącą do skarżącej położoną na działce nr (...). Wybudowanie na tym terenie kolejnego budynku wielokondygnacyjnego będzie obniżać walory estetyczne zabytkowej kamienicy skarżącej, a co za tym idzie będzie to skutkować obniżeniem jej wartości rynkowej. Podniosła na końcu, że posadowienie tak blisko innego budynku będzie zmniejszać dostęp kamienicy do światła słonecznego, a nadto skutkować problemami komunikacyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej nie świadczy o spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., nie sposób bowiem podzielić konkluzji skarżącej o istnieniu bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między skarżonym wyrokiem a wyrządzoną skarżącej szkodą finansową. Przy czym podkreślenia wymaga, że może tu chodzić wyłącznie o wskazaną przez skarżącą szkodę materialną, gdyż kwestie zagrożenia obniżenia wartości rynkowej można uznać za szkodę wyłącznie potencjalną, tj. taką, która nie została jeszcze wyrządzona, co samo w sobie oznacza niespełnienie przesłanki z art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. i eliminuje konieczność poczynienia przez Sąd szerszych rozważań w tym względzie. Ze względu na specyfikę postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i fakt rozstrzygania przez ten sąd w sprawie skargi na posiedzeniu niejawnym co do zasady nie będzie możliwe prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nawet w postaci składania wyjaśnień. W związku z tym wywód zawarty w skardze będzie jedynym, na podstawie którego sąd poweźmie przekonanie o uprawdopodobnieniu wyrządzenia szkody. Dlatego nie wypełnia wskazanego wymogu powiązania wydanego rozstrzygnięcia z możliwym obniżeniem walorów estetycznych zabytkowej kamienicy skarżącej, zmniejszeniem dostępu do światła słonecznego czy problemami komunikacyjnymi. Nie dość, że kwestie te są niemiarodajne, to uniemożliwiają ocenę w sferze prawnej, gdyż Sąd nie stawia się w sytuacji skarżącej i jej subiektywnego odbioru możliwych do powstania skutków wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a ocenia związek przyczyno-skutkowy i rzeczywiście poniesioną szkodę, w tym jej postać i wysokość. Tym bardziej w świetle przedmiotu sprawy a wskazanej hipotetycznej szkody, której podstawą nie byłby zaskarżony wyrok. Skutki te muszą już istnieć, nie wystarcza prognozowanie ich wystąpienia. W tym stanie rzeczy skarga nie spełnia wymagań w omówionym zakresie, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako niespełniającej wymagań określonych w art. 285e § 1 pkt 4 i 5 p.p.s.a.