I GZ 66/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1060/20 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec przebiegu kontroli i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniem z 29 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1060/20 oddalił wniosek [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec przebiegu kontroli i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] - dalej: skarżący - wniósł skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 kwietnia 2020 r., którym uchylono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w prawie rozpatrzenia sprzeciwu i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając oddalenie wniosku skarżącego WSA w Warszawie podkreślił, że przepisy dotyczące tzw. ochrony tymczasowej zostały zawarte w art. 61 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Natomiast Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek strony skarżącej, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji, jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy, zatem tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji podniósł, że do wykonania nie kwalifikują się te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonych nie wymagają czynności ze strony ich adresatów. W rzeczywistości, więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą, których zostają na niego nałożone obowiązki. W ocenie WSA przedmiotem wniosku w sprawie jest postanowienie uchylające postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w prawie rozpatrzenia sprzeciwu i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący nie nabył na mocy zaskarżonego postanowienia żadnych uprawnień, jak również nie zostały na niego nałożone żadne obowiązki. Takie rozstrzygnięcie nie wymaga, zatem wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu, nie może, więc spowodować bezpośrednich zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie wniosku poprzez jego uwzględnienie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu kontroli. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, pomimo, iż skutkuje ono nieodwracalnymi konsekwencjami prawnymi i faktycznymi dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność wniesienie skargi do sądu, z uwagi na art. 61 § 1 p.p.s.a. nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny może, ale nie musi, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. W świetle tego przepisu przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy, których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie, których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (v. postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). Cechy tej nie mają z kolei akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a., wynika podstawowa cecha, którą powinien posiadać akt lub czynność, aby można było udzielić stronie skarżącej ochrony tymczasowej, mianowicie musi on być "wykonalny". Postanowienie w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec przebiegu kontroli i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Akt ten ze względu na jego naturę nie nadaje się do wykonania ani nie wymaga takiego wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). W konsekwencji akt administracyjny w tej sprawie, który będzie podlegał ocenie sądu administracyjnego pod kątem legalności, nie nakłada na skarżacego powinności określonego zachowania się, jak również nie przyznaje jej żadnego uprawnienia. Uszło uwadze autora zażalenia, że akt odmowny (w sprawie wszczęcia postępowania)nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, nie powoduje tym samym skutków w postaci znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Skoro tak, to zasadnie Sąd I instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania takiego aktu nie zasługiwał na uwzględnienie. Zauważyć także należy, iż zażalenie zawierało wniosek na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci protokołu kontroli. Dopuszczenie dowodu przed NSA może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., a zatem dotyczy dowodów uzupełniających z dokumentów i wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie widział potrzeby, aby przeprowadzać dowód z uzupełniającego dokumentu w postaci protokołu kontroli. Możliwość przeprowadzenia dowodów jest sytuacją wyjątkową, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszelkie dowody strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd I i II instancji takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.