I GZ 63/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 635/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 1 grudnia 2023 r., nr 39/2023/RF-I-SE.433.1.2.2023.AD w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu stowarzyszenia z tytułu zwrotu dofinasowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej wraz z odsetkami postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 635/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 1 grudnia 2023 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinasowania. W. B. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że jej bieżąca sytuacja materialna jest skrajnie ciężka. Otrzymuje miesięczną emeryturę w wysokości 3116,00 zł netto i nie posiada żadnego majątku, w tym ruchomości. Aktualnie mieszka u syna. Miesięcznie partycypuje w kosztach utrzymania nieruchomości - 1500 zł. Na wyżywienie oraz leki miesięcznie przeznacza 1600 zł. Skarżąca wyjaśniła, że "przed nabyciem prawa do emerytury razem z mężem ok. 2 l. na zasiłku dla bezrobotnych i przedemerytalnym". W tym okresie mąż zachorował na nowotwór złośliwy. Obecnie jest na rencie i ma całkowitą niezdolność do pracy. Okres na zasiłkach, choroba, radioterapia, chemioterapia, operacja, rehabilitacja i różne badania "były bardzo trudne i obciążające finansowo". Łącznie miesięczne koszty skarżącej przewyższają kwotę otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika mimo wskazania przesłanek mających uzasadniać wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie poparła go żadnymi dokumentami źródłowymi świadczącymi o jej sytuacji finansowej, przy jednoczesnym wskazaniu, że jej wydatki miesięczne przekraczają uzyskiwane dochody. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, ponieważ twierdzenia zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącą obowiązku udowodnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy przepis ten wymaga jedynie uprawdopodobnienia, okoliczności wpływających na wstrzymanie wykonania decyzji, które mogą spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego obciążenia skarżącej nadmiernym i nieproporcjonalnym ciężarem dowodowym. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i udzielenie zabezpieczania poprzez wstrzymanie wykonania decyzji na czas trwania postępowania oraz o zasądzanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie wniosła o dopuszczanie i przeprowadzanie dowodu z dokumentów: 1. zaświadczenie z Banku PKO BP z dnia 8 listopada 2024 roku; 2. decyzja ZUS Oddział w Płocku z dnia 1 września 2024 roku; na fakt wysokości świadczenia emerytalnego ustalonego na podstawie decyzji organu emerytalnego, prawdziwości dochodów zadeklarowanych przez skarżącą w toku postępowania, stałości przychodów w określonej wysokości wypływających na rachunek bankowy skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania decyzji ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, ponieważ tylko ona posiada stosowną wiedzę w tym zakresie. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. W judykaturze dominuje stanowisko – akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie – kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia w ZUS czy kwota dotacji przypadającej do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych) aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. Należność objęta wnioskowaną decyzją jest znaczna lecz brak podstaw aby uznać, że wyrządzi jej znaczną szkodę lub doprowadzi do nieodwracalnych skutków. Ponadto w oparciu o załączone do akt postępowania dokumenty nie można w sposób nie budzący wątpliwości ocenić sytuacji majątkowej skarżącej. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodzić się należy z konkluzją Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zbyt ogólnikowe argumenty przytoczone przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowodowały, że Sąd pierwszej instancji nie mógł ocenić wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową strony. Aby zbadać, czy rzeczywiście w stosunku do strony zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest odniesienie wysokości obciążenia skarżącej, wynikającego z zaskarżonej decyzji do jej sytuacji materialnej (finansowej). Bez porównania tych dwóch wartości nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia autora zażalenia. Ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku strony skarżącej, prowadzącym do powstania znacznej szkody, bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej, tj. wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych wolnych środkach, stanu rachunków bankowych. Strona ma obowiązek dokładnie opisać we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. O ile dana okoliczność może być udokumentowana, to należy przedłożyć stosowne dokumenty (por.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., II FZ 110/10). Niewykazanie przez stronę tych okoliczności uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową skarżącej. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Odnosząc się z kolei do dokumentacji, którą skarżąca dołączyła do zażalenia, należy zauważyć, że są to nowe okoliczności podniesiono dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Należy podkreślić, że zadaniem NSA nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA w Warszawie. Wobec tego nie było podstaw, aby odnieść się do nowych okoliczności, powołanych w zażaleniu i uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a.