I GZ 40/21

POSTANOWIENIE Dnia 12 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 871/20 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 28 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 września 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 871/20 odmówił [...] (skarżącej) wstrzymania wykonania postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 28 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z 28 lutego 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 31 października 2019 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżąca) W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Stąd, przesłanki mogące uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu można rozważać dopiero po stwierdzeniu, że dany akt nadaje się do wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów administracyjnych dotyczy tylko tych aktów, które podlegają wykonaniu – a więc posiadają przymiot wykonalności. Sąd I instancji podniósł, że chociaż każdy akt administracyjny wywołuje określone następstwa prawne, to nie każdy podlega wykonaniu, rozumianemu jako możliwość realizacji płynących zeń uprawnień lub też konieczność podporządkowania się określonym w nim obowiązkom. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy bowiem rozumieć spowodowanie - w sposób dobrowolny lub przymusowy (w drodze egzekucji administracyjnej) takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). W istocie problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Nie kwalifikują się do wykonania akty, które dla sprowadzenia stanu w nich określonego nie wymagają żadnych czynności ze strony adresata bądź podmiotu uprawnionego, co w szczególności dotyczy aktów administracyjnych odmownych. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Akt podlega wykonaniu, jeżeli dokonuje zmian w zakresie praw lub obowiązków strony. W ocenie WSA przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie dotyczące odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Konsekwencją wydanego postanowienia jest wprawdzie dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, jednakże podstawą prowadzonej egzekucji nie jest zaskarżone postanowienie. Nie jest ono zatem dla skarżącej źródłem obowiązku, gdyż nie nakłada na niego żadnych powinności określonego zachowania. Zaskarżone postanowienie jest aktem odmownym, nie zmienia ono wysokości powstałego wcześniej zobowiązania, a tym samym nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw, czy obowiązków materialnoprawnych i prowadzonego już postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym, nie stanowi ono aktu, który może podlegać wykonaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca wnosząc jego uwzględnienie i zmianę zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji w całości z uwagi na naruszenie art. 61 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. które miało wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie istnieją przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zaś brak wstrzymania decyzji nie wpłynie w sposób negatywny i nieodwracalny w skutkach dla skarżącej pomimo zasadności zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności pozbawienie źródła dochodu które jest uzyskiwane przez skarżącą Ewentualnie autor zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako niedopuszczalne z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonej decyzji (winno być postanowieniu) zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisu w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika bezspornie, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zwłaszcza że zaskarżona decyzja w swojej treści w razie jej utrzymania doprowadzi do pozbawienia skarżącej źródła dochodów i środków do życia; 2. art. 7 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez ich niezastosowanie w trakcie procedowania z uwzględnieniem konieczności stania przez organy administracji publicznej na straży praworządności z urzędu zwłaszcza, że wbrew treści ww. przepisu WSA nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia w sprawie w oparciu o wątpliwe dowody i stan faktyczny 3. art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia z pogwałceniem obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej 4. błędne ustalenia faktyczne przez uznanie jakoby interes skarżącej nie został zagrożony przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, kiedy w istocie brak zabezpieczenia narazi skarżącą na popadnięcie w niedostatek i pozbawienie źródła dochodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi tu o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W niniejszej sprawie WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że nie nadaje się ono do wykonania. Poza tym Sąd I instancji wskazał, wniosek o wstrzymanie wykonania został lakonicznie umotywowany. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ochroną tymczasową mogą być objęte wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Zasadą jest, że z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne (postanowienia NSA z dnia: 22 września 2011 r., sygn. akt II GZ 297/11; 2 września 2008 r., sygn. akt II GZ 199/08; 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GZ 196/07). W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzje odmawiające np. umorzenia odsetek czy decyzje o umorzeniu postępowania nie nadają się do wykonania, ponieważ nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne. Taka decyzja nie nakłada na jej adresata żadnych obowiązków i nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej (zob. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FZ 193/13, postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GZ 1111/16). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosiła o wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania jego wykonania. Należy także podkreślić, że powołane w zażaleniu art. 7, 8, 77 oraz at. 80 k.p.a. w ogóle w tej sprawie nie znajdowały zastosowania, ponieważ wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. prowadząc postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. Sąd I instancji może natomiast dokonać oceny stosowania przepisów k.p.a. przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Skoro Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 7, 8, 77 oraz at. 80 k.p.a. to nie mógł ich naruszyć. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.