I GZ 366/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 14 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 826/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji I i II instancji w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2025 r. nr KOC/5013/Ni/25 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu otrzymanej pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 29 czerwca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd I instancji) w sprawie ze skargi T. B. (dalej: skarżący) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie lub organ II instancji) z 9 grudnia 2025 r. nr KOC/5013/Ni/25 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej: Dyrektor WUP lub organ I instancji) z 9 lipca 2025 r. nr 681/WWP.423.42.2024.MLEW wydanej w przedmiocie zobowiązania do zwrotu otrzymanej pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie jest decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej wraz z odsetkami. WSA w Warszawie podniósł, że w uzasadnieniu wniosku skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ogólnikowo odniósł się do wpływu wykonania decyzji na sytuację skarżącego. Stwierdzono, że uiszczenie tak wysokiej należności będzie się wiązało z destabilizacją sytuacji finansowej firmy skarżącego. Na poparcie wniosku wskazano również, że istota małych i średnich przedsiębiorstw dla całej gospodarki uzasadnia zasadność wniosku. Sąd I instancji podkreślił, że do skargi nie dołączono żadnych dokumentów obrazujących sytuację finansową skarżącego. Zdaniem WSA w Warszawie, biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, skarżący powinien był udokumentować całą swoją sytuację majątkową i zdolności płatnicze celem zobrazowania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd I instancji wskazał, że z normy art. 61 § 3 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że szkoda tam opisana nie może być jakakolwiek, ale musi być znaczna. Aby uznać za prawdopodobne spełnienie tej przesłanki konieczne jest zestawienie kwoty kary pieniężnej z możliwościami płatniczymi skarżącego. Skarżący powinien jasno i przejrzyście zobrazować swoją sytuację finansową, a także poprzeć twierdzenia odpowiednimi dokumentami. WSA w Warszawie podkreślił, że w badanej sprawie brak jest podstawy do wstrzymania wykonania, ponieważ skarżący nie przedstawił żadnych aktualnych dokumentów podatkowych, wydruku z aktualnego na datę złożenia wniosku stanu rachunków bankowych, czy też jakichkolwiek dokumentów finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Tym samym nie uprawdopodobnił, że zaistniała przesłanka dotycząca niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji stwierdził, że nie miał możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącego. W konsekwencji niemożliwe było dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji pociągnie za sobą skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że do postępowania wszczętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie stosuje się art. 49 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r. o sygn. akt II GZ 455/12). Oznacza to, że w przypadku braku wystarczającego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia. Inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. W związku z powyższym sąd I instancji podkreślił, że w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu. Pismem z 20 lipca 2026 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wystąpił z zażaleniem na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania złożonego w postępowaniu sądowym i postanowienia z 7 kwietnia 2026 r. – na wykazanie faktu trudnej sytuacji majątkowej skarżącego, zwolnienia skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąc zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy przymusowe wykonanie decyzji na kwotę 78 541,56 zł doprowadzi do całkowitego pozbawienia skarżącego środków do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, co stanowi klasyczną postać szkody i skutków, o których mowa w tym przepisie; 2. art. 6 i art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę przyznania ochrony tymczasowej wyłącznie z powodu braku załączników (aktualnych dokumentów podatkowych), bez uprzedniego skierowania do skarżącego wezwania instrukcyjnego do uzupełnienia materiału dowodowego, co narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz prawo do rzetelnego i sprawiedliwego procesu sądowego. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że ze względu na stan zdrowia obecnie nie pracuje i nie uzyskuje żadnych dochodów ani świadczeń socjalnych oraz urzędowych – także na terenie Belgii, gdzie obecnie mieszka. Skarżący podniósł, że w głównej mierze utrzymuje się z pomocy najbliższych – mamy i siostry, która ponosi koszty leków, wynoszące około 2 000 zł miesięcznie oraz opłaty związane z wynajmem mieszkania, które wspólnie zamieszkują, wynoszące około 800 euro miesięcznie. Ponadto skarżący nie posiada żadnych oszczędności ani też wartościowych ruchomości, zaś wszystkie nieruchomości zostały zajęte w toku prowadzonych postępowań egzekucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony uregulowanej w tym przepisie (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20 – treść orzeczeń dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem wskazywać konkretne okoliczności świadczące o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA: z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja kwoty wynikającej z przedmiotowej decyzji może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do pełnej sytuacji materialnej i finansowej skarżącego. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się więc do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku, z przytoczeniem w jego uzasadnieniu lakonicznych okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Rzeczą sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. To w interesie skarżącego leży więc takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie prezentowanych twierdzeń stosownymi dokumentami. Sąd winien dysponować wiedzą o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tej wiedzy. Uwzględniając przedstawione wyżej wymogi, stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie uzasadnił w sposób należyty złożonego wniosku. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń skarżącego oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do skarżącego wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W treści zażalenia skarżący podniósł, że niezwykle trudna sytuacja majątkowa skarżącego została w sposób kompleksowy i urzędowy zweryfikowana w postanowieniu z 7 kwietnia 2026 r. o zwolnieniu od kosztów sądowych w postępowaniu cywilnym. Odnosi się to do załącznika nr 2 do zażalenia – postanowienia referendarza sądowego Sądu Okręgowego w Szczecinie z 7 kwietnia 2026 r., sygn. akt I C 749/26, którym zwolniono powoda (skarżącego) z ponoszenia kosztów sądowych w całości oraz ustanowiono dla powoda pełnomocnika z urzędu – adwokata, którego wyznaczy Okręgowa Izba Adwokacka w Szczecinie. Skarżący wskazał, że sąd powszechny, badając tożsamy stan faktyczny na podstawie szczegółowego oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania (stanowiącego załącznik nr 1 do zażalenia) uznał, że skarżący nie jest w stanie ponieść wydatków procesowych bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania. W ocenie skarżącego trudno o bardziej obiektywny dowód całkowitego braku zdolności płatniczych skarżącego do uregulowania kwoty wskazanej w zaskarżonych decyzjach. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę uznał twierdzenia skarżącego za niezasadne. Skarżący w postępowaniu cywilnym wniósł o całkowite zwolnienie z ponoszenia kosztów sądowych, jednakże w postępowaniu sądowoadministracyjnym ponosi jego koszty – uiścił wpis sądowy od skargi w kwocie 1 571 zł oraz wpis od zażalenia, wynoszący 100 zł. Ponadto skarżący stwierdził, że zarzut sądu I instancji wytykający skarżącemu nieudokumentowanie sytuacji majątkowej i zdolności płatniczych jest rażąco niesprawiedliwy, gdyż sytuacja ta została zweryfikowana w postanowieniu referendarza sądowego Sądu Okręgowego w Szczecinie z 7 kwietnia 2026 r., sygn. akt I C 749/26. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ani w treści skargi (w której sformułowano wniosek o wstrzymanie decyzji), ani w wykazie załączników skarżący nie umieścił choćby wzmianki o wskazanym postanowieniu i wywodzonych w związku z tym żądaniach. Wskazuje to na niespójność między twierdzeniami skarżącego a podejmowanymi przez niego działaniami. Podkreślenia wymaga, że skarżący w ramach zażalenia rozwinął twierdzenia zmierzające do uprawdopodobnienia konieczności zastosowania ochrony tymczasowej, niemniej jednak nie dołączył żadnych dokumentów obrazujących jego sytuację finansową, które sąd mógłby wykorzystać w celu zestawienia podnoszonych żądań z faktyczną sytuacją materialną skarżącego. Oświadczenie o stanie majątkowym, jak również ww. postanowienie z 7 kwietnia 2026 r. nie są wystarczającymi dowodami, obrazującymi aktualny stan finansów skarżącego. Drugi zarzut zażalenia dotyczący art. 6 i art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP został powiązany przez skarżącego z art. 49 p.p.s.a., co wynika z treści uzasadnienia. Należy w tym miejscu podnieść, że art. 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań, a obowiązek ten odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu procesu i gwarancji procesowych strony. W żadnym razie sąd nie jest zobligowany do zastępowania strony w dokonywaniu określonych czynności procesowych, czy sugerowaniu kierunku pożądanych działań. Oczekiwanie, by sąd sugerował stronie zgłoszenie środków dowodowych, jest zbyt daleko idące. Co więcej, wyżej wymienione aspekty wynikające z omawianego przepisu dotyczą strony, która występuje w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika. W niniejszej sprawie zarówno skarga jak i zażalenie zostały sporządzone przez adwokata. Zarzucanie sądowi I instancji, że nie pouczył on strony co do możliwych działań, kiedy jest ona zastępowana przez profesjonalistę jest zdecydowanie nie na miejscu. Ponadto skarżący, łącząc tenże zarzut z naruszeniem art. 49 p.p.s.a., stwierdził, że choć wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie podlega procedurze naprawczej wskazanej w tym artykule, to sąd I instancji mógł sformułować wezwanie instrukcyjne, wyznaczając termin na przedłożenie dokumentów pod rygorem oceny wniosku na podstawie posiadanych akt. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do uwag poczynionych powyżej, wskazuje że nie jest rolą sądu kierowanie pouczeń do profesjonalnych pełnomocników, tym bardziej w sytuacji gdy dany przepis nie ma zastosowania w sprawie. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie poparto twierdzenie, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, 2008 r., str. 219; a także postanowienia NSA m.in.: z 8 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 425/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14, z 26 września 2019 r., sygn. akt I GZ 316/19 oraz z 12 marca 2025 r., sygn. akt II GZ 96/25). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, o czym stanowi art. 61 § 4 p.p.s.a. To jednak w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, aby powołane w nim okoliczności wskazywały na wystąpienie w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie oddalił.