I GZ 32/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 513/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 513/21 odmówił [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 7 grudnia 2021 r., w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] (skarżący, Spółka), wniósł skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 7 grudnia 2021 r. w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw. Następie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powołując się na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podniósł, że Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzją z 20 stycznia 2021 r. cofnął uznanie organizacji producentów owoców i warzyw spółce od dnia 20 sierpnia 2020 r. Jeżeli Sąd podzieli argumentację zawartą w skardze i uchyli zaskarżoną decyzję to będzie to oznaczało brak podstaw do decyzji cofającej uznanie organizacji producentów. W rezultacie wydanie decyzji z 20 stycznia 2021 r. trzeba uznać za przedwczesne. Organ decyzję cofającą mógł wydać dopiero po przesądzeniu czy zasadnie doszło do zawieszenia uznania organizacji. Aby uniknąć niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, koniecznym stało się złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Albowiem organ podejmuje działania, aby pozbawić spółkę statusu uznanej organizacji producentów warzyw i owoców. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że postanowienie Sądu wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji ma charakter wyjątkowy, tzn. jest odstępstwem od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie można wykorzystywać do wyeliminowania normalnych, spodziewanych skutków wykonania zaskarżonej decyzji, wynikających z rodzaju i treści rozstrzygnięcia. Jedynie wówczas, gdy te normalne skutki będą równocześnie powodować niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu. Sąd I instancji podniósł, że ocena uzasadnienia wniosku pod kątem spełnienia ww. przesłanek jest możliwa i w dużym stopniu zależy od uzasadnienia przedstawionego przez wnioskodawcę. W judykaturze od dawna utrwalone jest stanowisko, że to na nim ciąży obowiązek przedstawienia argumentacji i poparcia jej dowodami pozwalającymi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu występowały w sprawie. Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość weryfikacji ich wiarygodności. Samo złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonania decyzji nie prowadzi do jego pozytywnego rozpatrzenia. Argumentacja wniosku powinna zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość ich weryfikacji. W ocenie WSA umotywowanie wniosku skarżącej nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącego wyjątkowej instytucji jaką jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Normalnym skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji, mocą której zawieszono uznanie spółki za organizację producentów owoców i warzyw, jest ustanie jej funkcjonowania w ramach grupy producenckiej. Nie może zatem korzystać z praw przysługujących takiej grupie i zostanie obciążona innymi następstwami zawieszenia uznania. Nie są to więc same w sobie okoliczności powodujące niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podniósł, że w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący powołał się na przesłankę wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Nie podał jakie to miałyby być skutki, nie określił ich charakteru i nie wskazał, dlaczego ich wystąpienie spowodowałoby istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego miałby nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z 7 grudnia 2020 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że w okolicznościach sprawy wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji stanowiło podstawę dla wydania kolejnej decyzji z 20 stycznia 2021 r., w przedmiocie cofnięcia uznania organizacji producentów owoców i warzyw [...] od 20 sierpnia 2020 r., a zatem brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może przesądzać o zasadności decyzji cofającej uznanie organizacji producentów zanim rozstrzygnięta zostanie kwestia prawidłowości zawieszenia uznania organizacji producentów. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prezes ARMiR w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie, z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w art. 62 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia – "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" - wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lipca 2012 r., II FZ 456/12; z dnia 26 lutego 2015 r., II FZ 2137/14; z dnia 14 kwietnia 2015 r., II FZ 207/15; z dnia 22 lipca 2015 r., II FZ 497/15). Samo powołanie się przez skarżącego na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Na wnioskodawcy spoczywa, jak trafnie przyjął na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA w Warszawie, obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również wynikających z akt sprawy. W sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie można przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd. W rozpoznawanej sprawie trafnie WSA w Warszawie przyjął, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zostać w sposób dostateczny uzasadniony, tj. należy wskazać na okoliczności, z których wynikałoby, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego twierdzenia powinny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej. Przy tym należy ustalić czy akt lub czynność, którego wstrzymania żąda strona, nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, a która jest wynikiem wykonania kwestionowanej decyzji administracyjnej (NSA [w:] postanowienie NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1830/12). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (NSA [w:] postanowienie NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 465/12). Nieodwracalny skutek z kolei to takie następstwo, konsekwencja, efekt, rezultat jakichś działań, których nie będzie można cofnąć lub których nie da się usunąć (vide: Popularny słownik języka polskiego pod red. B. Dunaja, Warszawa 2000, s. 365 i 644). Omawiana instytucja ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Nadto wyjaśnić należy, że do okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji nie można zaliczać subiektywnego przeświadczenia strony o ewentualnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Chodzi tu o twierdzenie spółki, że wydanie zaskarżonej decyzji stanowiło podstawę dla wydania kolejnej decyzji z 20 stycznia 2021 r., w przedmiocie cofnięcia uznania organizacji producentów owoców i warzyw [...] od 20 sierpnia 2020 r., a co za tym idzie brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może przesądzać o zasadności decyzji cofającej uznanie organizacji producentów zanim rozstrzygnięta zostanie kwestia prawidłowości zawieszenia uznania organizacji producentów. Ww. decyzję stron może zakwestionować w toku postępowania odwoławczego, a następnie wywieść skargę do WSA wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania. W związku z tym brak jest związku między wydaniem zaskarżonej decyzji w tej sprawie tj. zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw a decyzją cofającą uznanie organizacji producentów. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie należało uznać za odpowiadające prawu. Stosownie do treści art. 184 w zw. z 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.