I GZ 36/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3263/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3263/21 odmówił [...] wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 marca 2021 r. nr 42/20/21 w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw postanawia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] (dalej: Skarżąca lub spółka), wniosła skargę na ww. decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W treści skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, a która jest wynikiem wykonania kwestionowanej decyzji administracyjnej. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Nieodwracalny skutek z kolei to takie następstwo, konsekwencja, efekt, rezultat jakichś działań, których nie będzie można cofnąć lub których nie da się usunąć (vide: Popularny słownik języka polskiego pod red. B. Dunaja, Warszawa 2000, s. 365 i 644). Omawiana instytucja ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd I instancji podkreślił, że objęcie strony ochroną tymczasową może nastąpić jedynie na jej wniosek, co oznacza, że strona nie tylko musi stosowny wniosek złożyć, ale i uprawdopodobnić istnienie okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych. Wskazana instytucja ma, bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w razie stwierdzenia, że zaistniały ww. przesłanki. Zdaniem WSA z treści skargi wynika, że wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uzasadniony. Fragment skargi odnoszący się do tej kwestii sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, iż Skarżąca wnosi o cyt.: "wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji przez organ – a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ – przez Sąd". Tymczasem to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia argumentacji i poparcia jej dowodami pozwalającymi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest, bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie. Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania. Podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może też oczekiwać od Sądu, aby ten, niejako wyręczając go, z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Oznacza to, że wobec braku jakiegokolwiek umotywowania przez Skarżącą jego wniosku, Sąd nie ma możliwości rozpoznać go merytorycznie. Sąd podał, że do okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji nie można zaliczać subiektywnego przeświadczenia strony o ewentualnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem będzie badana przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi, co do meritum. Dlatego też powoływanie się na nią na etapie postępowania wpadkowego, poprzedzającego merytoryczne rozpoznanie skargi, nie może być przesądzające. Niweczyłoby to bowiem sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. [...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 61 § 3 w związku z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne uznanie, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może zostać uwzględniony wyłącznie wtedy, gdy zawiera uzasadnienie, pomimo tego, że zgodnie z poglądem wyrażonym zarówno w doktrynie jak i judykaturze dopuszczalne jest uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który nie zawiera dodatkowej argumentacji wnioskodawcy, zwłaszcza w sytuacjach, kiedy z zaskarżonego aktu wynika oczywista szkoda lub trudne do odwrócenia skutki; 2. art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że w tzw. postępowaniu wpadkowym wszczętym na skutek wniesienia przez stronę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego WSA orzeka w oparciu o uzasadnienie wniosku sporządzone przez stronę, podczas gdy odpowiednie systemowe odczytanie treści ww. przepisów polega na tym, że jako podstawę oceny Sądu należy przyjąć akta sprawy, które dokumentują wszystkie ustalenia faktyczne poczynione w danym postępowaniu, a więc uzasadnienie wniosku nie jest elementem koniecznym dla jego uwzględnienia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie odpowiada prawu, ponieważ prawidłowo w nim stwierdzono, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje nieuzasadnioną szkodę w majątku skarżącego. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o jakim mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a. jest zamknięty. Sąd jest uprawniony do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skorzystanie z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania i uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Niezbędne do uwzględnienia wniosku jest, zatem wykazanie konkretnych zagrożeń płynących z wykonania decyzji, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej strony (zob. postanowienia NSA: z 13.05.2010 r., II FZ 182/10, z 22.01.2013 r., II GSK 1990/12, z 4.07.2013 r., II GZ 323/13). Niewykazanie tych okoliczności w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżący nie wskazał w uzasadnieniu wniosku żadnych okoliczności, z których by wynikało, że w jego sytuacji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Argumenty skarżącego przedstawione we wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony ograniczyły się jedynie do wskazania, co prawidłowo uwypuklił Sąd I instancji, że "wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji przez organ – a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ – przez Sąd". Prawidłowo WSA w Warszawie uznał, że jest to niewystarczające do wstrzymania wykonania decyzji. Nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywać, w czym skarżący konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wystąpienia skutków przewidzianych w art. 61 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak jest uzasadnienia wniosku przez poparcie go konkretnymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że strona nie uzasadniła wniosku w sposób pełny i miarodajny. W konsekwencji sąd ten nie miał realnych możliwości dokonania oceny, czy w sprawie faktycznie zaistniało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 166 p.p.s.a. Jak słusznie stwierdził NSA w postanowieniu z 10 lutego 2012 r., II FZ 838/11, w części orzeczeń sądu kasacyjnego prezentowany jest wprawdzie pogląd, zgodnie, z którym Sąd powinien podejmować decyzję o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w oparciu o akta sprawy, niezależnie od treści wniosku (por. np. postanowienia NSA: z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FZ 417/10, LEX nr 742473, z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II FZ 557/10, LEX nr 742615). W judykaturze dominuje jednak stanowisko - akceptowane przez skład orzekający w niniejszym postępowaniu - kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (por. postanowienia NSA: z 10 maja 2011 r., II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., FZ 338/07). Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Informacje wynikające z akt sprawy powinny w takim przypadku stanowić podstawę weryfikacji i uzupełnienia twierdzeń zawartych we wniosku kierowanym w trybie art. 61 p.p.s.a. Mając na uwadze powyżej przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.