I GZ 3/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2595/25 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lipca 2025 r. nr 361/2024/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z 22 października 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2595/25 oddalił wniosek o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 lipca 2025 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Wnosząc skargę do WSA w Warszawie, skarżąca zawarła w niej m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, argumentując to tym, iż natychmiastowa jej wykonalność naraziłaby skarżącą na nieodwracalne skutki w postaci utraty płynności finansowej i konieczność zwrotu środków, mimo że cel projektu został osiągnięty. Oddalając wniosek skarżącej Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja należy do kategorii aktów administracyjnych, które nie posiadają przymiotu wykonalności, a tym samym nie można orzec o wstrzymaniu ich wykonania. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła częściowe rozpoznanie skargi, tj. odniesienie się przez WSA w Warszawie jedynie do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, pomijając pozostałe zarzuty skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji pozostaje w oderwaniu (jest niezależne) od oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem postępowanie wpadkowe toczące się w ramach postępowania głównego – kontroli decyzji administracyjnej. Sąd w takim postępowaniu (wpadkowym) nie odnosi się więc do prawidłowości wydanej decyzji. A rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu jest tylko kontrola instancyjna postanowienia WSA w Warszawie o oddaleniu wniosku. Zatem wynik niniejszego postępowania wpadkowego nie ma wpływu na wynik postępowania sądowego odnośnie legalności zaskarżonej decyzji. Z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Poza opisanymi przesłankami wynikającymi art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wymogami jakie stawiane są wnioskodawcy domagającemu się zastosowania przewidzianej tym przepisem instytucji ochrony tymczasowej, wskazać należy na pierwszorzędną przesłankę warunkującą zastosowanie powołanej regulacji. Otóż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wykonalnymi zaś aktami są akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a także akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo rozstrzygnięcia, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia czy umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Sąd I instancji nie mógł zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem przedmiotem skargi do sądu jest akt – decyzja organu dotycząca odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na skarżącą żadnego obowiązku, ani nie kreuje praw, a jedynie orzeka o braku zgody na zmianę biznesplanu. Wobec powyższego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest możliwe i nie podlega wykonaniu. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.