I GZ 286/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 265/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 26 listopada 2024 r. nr DIR-IIa.025.63.2023.JŚ.6 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 marca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 265/25, na postawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi J. D. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 26 listopada 2024 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie orzeczenia odpowiedzialności skarżącego solidarnie z A. Sp. z o.o. za niepodatkowe należności tej spółki z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i w przedmiocie zobowiązania skarżącego do zapłaty kwoty należności głównej w wysokości [...] zł oraz kwoty odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja powyżej wskazanej kwoty może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej skarżącego. Sąd zwrócił uwagę, iż do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie dołączył dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jego aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Przedłożone dokumenty (niepodpisany formularz ugody ze Wspólnotą Mieszkaniową i wydruk kartoteki księgowej dotyczącej lokalu oraz kopie pozwu o zapłatę skierowanego przez bank przeciwko m.in. skarżącemu) wskazują jedynie, zdaniem Sądu, że skarżący może mieć określone zadłużenie wobec dwóch podmiotów, natomiast na podstawie tych dokumentów Sąd nie miał możliwości zweryfikowania, czy – w świetle majątku, którym skarżący dysponuje – wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do szkody, która w przypadku skarżącego będzie znaczna. W ocenie Sądu same zawarte w skardze oświadczenia o sytuacji rodzinnej czy dotyczące kwestii zatrudnienia skarżącego nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, np. stosownymi deklaracjami podatkowymi, czy zaświadczeniami z urzędu pracy. Sąd podał, że nie miał możliwości zweryfikowania argumentów skarżącego odnoszących się do potencjalnych skutków wykonania decyzji z punktu widzenia konieczności ponoszenia kosztów związanych z kontynuacją leczenia skarżącego i jego najstarszej córki oraz kosztów związanych z zapewnieniem kontynuacji edukacji drugiej z córek skarżącego, ponieważ wpływ ewentualnego wykonania decyzji na te koszty również musi być oceniany z punktu widzenia stanu majątkowego skarżącego, który nie został Sądowi zobrazowany. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący wnosząc o zasądzenie kosztów oraz o wstrzymanie skarżonego postanowienia WSA (art. 196 p.p.s.a.) z tych samych względów, dla których skarżący wnosił o wstrzymanie wykonalności decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: ← art. 61 par. 3 p.p.s.a.; ← art. 134 par. 1 i art. 135 p.p.s.a.; ← art. 231 I art. 233 par. 1 k.p.c. w zw. z art. 106 par. 5 p.p.s.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu zażalenia. Do zażalenia skarżący dołączył dokumentację w postaci PIT-37, PIT/O, wydruku bankowego jako dowodu wysokości aktualnej pensji skarżącego, zaświadczeń z banków, z których wynikać ma zadłużenie skarżącego, a także dokumentację dotyczącą stanu zdrowia starszej córki oraz uaktualnioną listę zadłużenia skarżącego ze wspólnoty. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; komentarz do art. 61; także m.in. postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20 i wskazane tam orzeczenia). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20). Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest bowiem wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667; także np. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20). Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja kwoty wynikającej z przedmiotowej decyzji może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do sytuacji materialnej i finansowej skarżącego. Bez porównania tych dwóch wartości (wysokości nałożonego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje skarżący) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jego przypadku zapłata należności będzie miała realny wpływ na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej i konieczność regulowania bieżących opłat. W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strona skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. W ocenie Sąd pierwszej instancji do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie przedłożył dokumentów, które przedstawiałyby pełen obraz jego sytuacji majątkowej oraz rodzinnej. Niemożliwa, zdaniem Sądu pierwszej instancji, była tym samym ocena wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową strony. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednak, że wskazany przez Sąd pierwszej instancji niedostatek wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej wobec skarżącego został uzupełniony w zażaleniu. W orzecznictwie był już wyrażany pogląd, że w takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do ponownej oceny wniosku i do ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienia NSA: z 15 grudnia 2010, sygn. akt I GZ 418/10; z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GZ 424/10; z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 614/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego załączone do zażalenia dokumenty uprawdopodabniają wystąpienie przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do skarżącego. Z argumentacji przedstawionej przez skarżącego, a także dołączonej dokumentacji wynika, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może mieć nieodwracalne skutki dla skarżącego, a także jego rodziny. Skarżący bowiem samodzielnie zarabia na utrzymanie rodziny, a aktualnie, co wynika z przedłożonej do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dokumentacji medycznej, jego stan zdrowia uległ pogorszeniu. Do zażalenia skarżący dołączył również dokumentację medyczną, z której wynikają problemy zdrowotne jego córki. Przedłożona na etapie zażaleniowym dokumentacja potwierdza także twierdzenia skarżącego w zakresie jego zadłużenia. Z przedstawionych przez skarżącego zaświadczeń bankowych wynika również, że skarżący nie ma żadnych oszczędności. Wskazane okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznaczają, że wykonanie decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki. Egzekucja mogłaby wyrządzić skarżącemu poważną szkodę, która mogłaby spowodować utratę płynności finansowej skarżącego i jego rodziny. Tym samym biorąc pod uwagę sytuację finansową i rodzinną skarżącego przedstawioną we wniosku oraz w zażaleniu, a także dokumentacje przedłożoną przez skarżącego, w zestawieniu z wysokością ciążącego na nim zobowiązania pieniężnego, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. Dodać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie pozbawi Państwa wpływu środków do budżetu, gdyż w przypadku niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia decyzja zostanie wykonana. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może w kontekście całokształtu przedstawionych okoliczności spowodować trudne do odwrócenia skutki. W takiej sytuacji konieczne stało się zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym należy uznać, że sytuacja skarżącego odpowiada hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Uzupełniając powyższe, w zakresie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie, w postanowieniu rozpoznającym zażalenie, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym.