I GZ 255/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 280/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 listopada 2023 r. nr DDP-5.457.14.2023 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 280/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Gminie L. wstrzymania wykonania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 9 listopada 2023 r. w przedmiocie przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że przedstawiona przez skarżącą argumentacja sprowadza się do twierdzenia, że dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżoną decyzją wywarłoby negatywny wpływ na płynność finansową gminy, to zaś przełożyłoby się na obniżenie wydolności gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb jej mieszkańców, w tym między innymi w ochronie zdrowia, pomocy społecznej, wspieraniu rodzin, pomocy potrzebującym. Skarżąca wskazuje przy tym, że wspomniane konsekwencje realizacji zaskarżonej decyzji mogą być nieodwracalne i długoterminowe, co ma szczególne znaczenie zważywszy, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego działa na podstawie określonego planu budżetowego, który precyzyjnie określa jej wydatki. WSA w Warszawie stwierdził, że wskazana możliwość zachwiania płynności finansowej nie została w żaden sposób uprawdopodobniona, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Gminy po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca nie odniosła się w żaden sposób do swoich dochodów, zarówno tych planowanych, jak i osiąganych. Gmina nie przedstawiła uchwały budżetowej, do skargi nie załączono też żadnego dokumentu finansowego, który mógłby pozwolić Sądowi na weryfikację twierdzeń skarżącej o wyrządzeniu znacznej szkody finansowej oraz o negatywnym wpływie poniesienia zwrotu kwoty 515 207,00 zł na możliwości budżetowe Gminy. Skoro skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową, Sąd nie mógł ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia skarżącej gminie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Gmina wniosła zażalenie na postanowienie z dnia 7 marca 2024 r., w którym zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy: - art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła tego, że wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury nie miało faktycznego wpływu na płynność finansową jednostki samorządu terytorialnego podczas, gdy kierując się wiedzą oraz zasadami doświadczenia życiowego należy przyjąć, że obciążenie gminy kwotą przeszło poł miliona złotych będzie istotnie oddziaływać na jej płynność finansową, chociażby z uwagi na jej dodatkowe obciążenie wydatkami związanymi z toczącym się konfliktem za wschodnią granicą kraju;. - art. 49 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wezwania strony skarżącej do uzupełnienia złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji polegające na zobowiązaniu strony do złożenia stosownych dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, Ponadto w zażaleniu zawarto wniosek o dopuszczenie dowodu z dołączonych dokumentów. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłankami wstrzymania wykonania decyzji przez sąd jest zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, że szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo). Poza tym skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Taką okolicznością nie jest wyłącznie sama wysokość należności. Okoliczność ta sama z siebie nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość powodującą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego (por. postanowienie NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11). Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie został uzasadniony w sposób pozwalający na ocenę, czy zaistniały przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji, skoro we wniosku tym Gmina nie przedstawiła dokładnie sytuacji majątkowej, nie dołączyła również żadnych materiałów źródłowych (dokumentów) dla poparcia wniosku. Wobec tego Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skoro Gmina nie wskazała okoliczności, które w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniałyby zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednak, że wskazany niedostatek wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został uzupełniony w zażaleniu, gdzie skarżąca wskazała okoliczności, które jej zdaniem uprawdopodabniają niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem zaskarżonej w sprawie decyzji. W orzecznictwie był już wyrażany pogląd, że w takich okolicznościach NSA uprawniony jest do ponownej oceny wniosku i do ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia (zob. postanowienia NSA z: 15 grudnia 2010 o sygn. akt I GZ 418/10; 11 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GZ 424/10; 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OZ 614/12). Dołączone do zażalenia dokumenty wskazują, że wprawdzie w budżecie Gminy na rok 2024 przewidziano nadwyżkę w kwocie 409 142,07 zł, ale jednocześnie nie jest możliwe sfinansowanie wydatku kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji z przewidzianych w budżecie rezerw (ogólnej i celowej). Budżet gminy na rok 2024 jest budżetem deficytowym. Na jego pokrycie planowany jest do zaciągnięcia kredyt w wysokości 9 462 735,90 złotych, a jego spłata ma nastąpić w latach 2031- 2035 co dodatkowo świadczy o jej trudnej sytuacji. Gmina na dzień 31 grudnia 2023 r. zadłużona była na kwotę 9 080 167,82 zł, a na koniec 2024 roku kwota długu przewidywana jest na poziomie 16 878 689,08 złotych. Podsumowując należy stwierdzić, że Gmina uprawdopodobniła, że natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji (zapłata kwoty 515 207,00 zł) może negatywnie wpłynąć na płynność finansową Gminy i doprowadzić do niemożności realizacji ciążących na niej zadań oraz realizacji programu naprawczego. Ze wskazanych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 zdanie pierwsze w związku z art. 197 § 2 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętego zażaleniem postanowienia oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.