I GZ 236/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 74/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu postanawia: oddalić zażalenie

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O.(dalej "skarżąca", "strona") zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z [...] listopada 2022 r. w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu. We wniosku z 14 marca 2023 r. i jego uzupełnieniu z 4 kwietnia 2023 r. skarżąca spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 26 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 74/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie zaistnienia okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody oraz możliwości spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie WSA wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem nie uzasadniła ona w przekonujący i rzetelny sposób przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Wprawdzie starała się przedstawić analizę sytuacji finansowej spółki i wskazała, że wykonanie decyzji doprowadzi do utraty przez nią płynności finansowej, lecz do wniosku załączono wybiórczą dokumentację. Skarżąca nie podała aktualnych informacji dotyczących możliwości finansowych przedsiębiorstwa, ani nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych dokumentów. Sformułowane przez stronę twierdzenia nie są zatem okolicznościami o charakterze konkretnym i zindywidualizowanym, lecz tylko o charakterze potencjalnym i hipotetycznym. Zdaniem WSA załączona do wniosku dokumentacja (dotycząca ponoszonych przez spółkę kosztów działalności), nie daje pełnego, realnego obrazu jej sytuacji finansowej. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że dopiero wiedza sądu o rzeczywistej i aktualnej sytuacji finansowej skarżącej pozwala ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższym postanowieniem skarżąca nie zgodziła się i złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie. Skarżąca zaskarżyła je w całości zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę jego zastosowania, mimo iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy ziściły się przesłanki, by zastosować względem skarżącej dobrodziejstwo wstrzymania wykonalności decyzji, o które wystąpiła w skardze. Nadto, załączyła do zażalenia bilans i rachunek wyników - stan na 30 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia kolejnego wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Olsztynie oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. Oceny tej nie zmieniają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione we wniesionym w sprawie zażaleniu skarżącej. Nieusprawiedliwiony jest zarzut zmierzający do wykazania, że WSA błędnie uznał, że skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61; także m.in. postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20; LEX nr 3038947 i wskazane tam orzeczenia). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest bowiem wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667; także np. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20, LEX nr 3040131). Wobec powyższego, stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował przedłożone przez skarżącą dokumenty, wszechstronnie je rozważył i na ich podstawie zajął stanowisko w sprawie, czemu dał wyraz w poprawnym uzasadnieniu słusznie uznając, że skarżąca nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji, wraz z załączonymi do niego dokumentami źródłowymi, przedstawia koszty funkcjonowania skarżącej w roku 2023. Na tę okoliczność wskazała we wniosku na miesięczne zobowiązania wynikające w szczególności z zatrudnienia dwóch pracowników, leasing dwóch samochodów, dzierżawę terenu, czy przegląd samochodu. Jednakże dokumenty te w żaden sposób, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, nie odnoszą się do sytuacji finansowej i zdolności płatnicze skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dołączony do zażalenia bilans i rachunek wyników – stan na 30 czerwca 2023 r. nie zmienia sytuacji skarżącej w zakresie złożonego wniosku. Brak jest dokumentów całościowo obrazujących aktualną sytuację finansową skarżącej wskazującą na jej dochody, pozwalającą na porównanie z kosztami i dokonanie właściwej oceny. Przedstawione dokumenty wskazują bowiem niepełny obraz stanów finansów skarżącej. W ocenie NSA do prawidłowej oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczna jest ocena sytuacji majątkowej skarżącej, a do tego niezbędne jest dysponowanie aktualnymi i kompletnymi danymi o jej majątku. Tymczasem skarżąca przedstawiła jedynie swoje zobowiązania i nie przedstawiła stosownych dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową. Należy wskazać w tym miejscu, że nie sama wysokość ciążących zobowiązań, ale ich odniesienie do sytuacji finansowej skarżącego mogłaby dopiero dać obraz tego, czy wykonanie aktu grozi jej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie dopiero takie informacje pozwoliłyby na ocenę bieżącej sytuacji spółki, w zakresie możliwości wywołania wykonaniem zaskarżonej decyzji jednej bądź obu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wszystkie powyżej wskazane okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczą o tym, że postanowienie Sądu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, a złożony w sprawie wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej powinien zostać oddalony. Powyższej oceny nie zmieniają dokumenty przedstawione przez skarżącą przy zażaleniu, bowiem w dalszym ciągu nie pozwalają one na ocenę pełnej sytuacji finansowej skarżącej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.