I GZ 198/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 146/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 146/23 odmówił [...] wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 17 lutego 2023 r., w przedmiocie zwrotu dotacji wraz z odsetkami wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: [...] – dalej: skarżąca lub strona - w skardze do WSA wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że wykonanie decyzji może spowodować dla niej znaczną szkodę oraz skutki finansowe trudne do odwrócenia. Zwróciła uwagę na znaczny, skokowy wzrost cen oraz koszty prowadzenia przedszkola. Podała procentowe wyliczenia obrazujące wzrost wydatków na media średnio o 47,91% w przeciągu ostatnich 12 miesięcy. Największe obciążenie w budżecie - czyli wynagrodzenia pracowników wzrosły w tym czasie o prawie 20%. Otrzymywana dotacja zaś wzrosła o kilkanaście złotych, co przekłada się na jej podwyżkę o 5%. W chwili obecnej dotacja nie wystarcza na pokrycie pensji pracowników i pochodnych od nich. Czesne dla rodziców pozostało na niezmienionym poziomie. Sytuacja ekonomiczna przedszkola uległa znacznemu pogorszeniu. Skarżąca poinformowała także o spłacaniu rat umorzonej jedynie w 50% tarczy covidowej. Wszystkie te zobowiązania powodują, że konieczność zwrotu określonej decyzją kwoty [...] zł wraz z odsetkami może nie tylko obniżyć standard prowadzonej edukacji przedszkolnej, ale także spowodować zagrożenie zamknięcia prowadzonej przez stronę działalności oświatowej. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Olsztynie podkreślił, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności do czasu wydania orzeczenia w sprawie przez sąd administracyjny jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) i stanowi formę tak zwanej ochrony tymczasowej udzielanej stronie postępowania. Celem tej ochrony jest zabezpieczenie strony przed potencjalną sytuacją, w której akt oceniony przez sąd jako wadliwy został już faktycznie wykonany, z czym wiązałyby się niekorzystne dla niej konsekwencje. Katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia ("niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków") jest zamknięty, zaś obowiązek ich uprawdopodobnienia spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Okoliczności wskazane we wniosku muszą być wszechstronnie przedstawione i zobrazowane, konkretne oraz zindywidualizowane przez zgromadzony w sprawie na jego poparcie materiał dowodowy. Pozwalając tym samym na ustalenie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ma uzasadnienie w stosunku do danego wnioskodawcy. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. poparte stosownymi twierdzeniami i dokumentami. Sąd I instancji podkreślił, że strona bowiem nie uprawdopodobniła, że zachodzi w stosunku do niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ograniczyła się jedynie do przywołania wskazanego przepisu oraz ogólnikowego wyliczenia okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku (wzrost cen i kosztów utrzymania, znikomy wzrost kwoty otrzymywanej dotacji czy też spłata rat umorzonej w 50% tarczy covidowej). Wskazała, że o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. świadczy również zagrożenie dla utrzymania standardu prowadzonej edukacji przedszkolnej, a nawet zamknięcie prowadzonej placówki oświatowej. Tak sformułowanego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie można uznać za należyte i tym samym spełniające opisane w niniejszym rozstrzygnięciu wymogi. Wobec braku szczegółowego uzasadnienia wniosku, popartego co istotne stosowną dokumentacją, niemożliwe było stwierdzenie, że wstrzymanie wykonania jest w tym przypadku zasadne. Strona nie przedstawiła bowiem dokładnej sytuacji majątkowej i finansowej, nie dołączyła również żadnych materiałów źródłowych (dowodów) dla poparcia wniosku. Takie braki wniosku uniemożliwiły sądowi jego merytoryczną ocenę i stwierdzenie czy wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje faktycznie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź pojawienia się trudnych do odwrócenia skutków. WSA nie są też znane źródła przychodu skarżącej ani wysokość dochodu, jak również stan jej majątku ruchomego i nieruchomości. W tej sytuacji sąd w istocie nie miał możliwości skonfrontowania wysokości dotacji określonej do zwrotu z jej rzeczywistymi możliwościami płatniczymi, a co za tym idzie, ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości. Względnie autorka zażalenia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwą ocenę przedstawionej sytuacji, poprzez wadliwe przyjęcie, że brak jest dowodów na ocenę płatniczą skarżącego, w odniesieniu do kwoty [...] zł. Dodatkowo Skarżąca spłaca co miesiąc raty subwencji finansowej PFR SA, udzielonej w czasie pandemii COVID-19. Wartości te nie stanowią kosztu uzyskania przychodu i nie wpływają na wynik finansowy, mimo tego iż znacząco obciążają budżet Skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że potencjalna egzekucja w stosunku do wydanej decyzji, spowoduje nieodwracalne skutki w postaci konieczności znacznego obniżenia standardu prowadzonej edukacji przedszkolnej, a także może spowodować zagrożenie zamknięcia prowadzonej działalności oświatowej. Z kolei otrzymywana dotacja oświatowa nie jest dochodem Skarżącej, którym może ona swobodnie dysponować, są to środki przeznaczone stricte na bieżące wydatki związane z funkcjonowaniem przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Skarżąca spłaca comiesięczne raty subwencji finansowej udzielonej przez PFR SA w czasie pandemii COVID-19 w wysokości [...] zł, a w czerwcu 2022 r. w ramach ugody zawartej z Gminą Olsztyna, przed zawarciem nowej umowy najmu budynku przy ul. [...] wniosła ogromną dla niej sumę [...] zł tytułem ugody oraz wpłaciła [...] zł w postaci kaucji – obie sumy na rzecz Gminy Olsztyn. Do zażalenia przedłożono dokumenty źródłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w tym przepisie odnoszą się do sytuacji, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia. Natomiast trudne do odwrócenia skutki są to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I GZ 211/13). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawiony Sądowi I instancji był lakoniczny w swej wymowie. Stąd zaskarżone postanowienie WSA odpowiada prawu. Niemiej załączone do zażalenia dokumenty źródłowe oraz wyjaśnienia skarżącej - uprawdopodabniają wystąpienie w przypadku strony przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Zauważyć należy, że przedmiotem skargi jest decyzja zobowiązująca skarżącą do zwrotu dotacji za 2019 r. wraz z odsetkami, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze regulację zawartą w art. 61 § 3 p.p.s.a. i argumentację zawartą w zażaleniu od postanowienia WSA (wraz z przedłożoną do niego dokumentacją źródłową tj. zestawienia faktur oraz listy płac strony) jak i wyjaśnień skarżącej w przedmiocie tego, że otrzymywana dotacja oświatowa nie jest dochodem Skarżącej, którym może ona swobodnie dysponować, są to środki przeznaczone na bieżące wydatki związane z funkcjonowaniem przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej należy uznać, że bezpośrednim skutkiem wykonania wobec strony zaskarżonej decyzji może być utrata płynności finansowej, co oznaczałoby jej likwidację. Likwidacja tego podmiotu oznaczałaby z kolei konieczność zwolnienia pracowników. Nie może ujść również uwadze i to, że skarżąca spłaca comiesięczne raty subwencji finansowej udzielonej przez PFR SA w czasie pandemii COVID-19 w wysokości [...] zł. W czerwcu 2022 r. w ramach ugody zawartej z Gminą Olsztyn, przed zawarciem nowej umowy najmu budynku przy ul. [...] Skarżąca wniosła [...] zł tytułem ugody oraz wpłaciła [...] zł w postaci kaucji – obie sumy na rzecz Gminy Olsztyn. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że sam fakt znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogący spowodować konieczność likwidacji przedsiębiorstwa (w sprawie zagrożenia dalszego funkcjonowania szkoły skarżącej) uzasadnia uznanie, że może zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 1476/11). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może w kontekście całokształtu okoliczności spowodować trudne do odwrócenia skutki. W takiej sytuacji konieczne stało się zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym należy uznać, że sytuacja strony odpowiada hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. Przesłanka warunkująca wstrzymanie wykonania decyzji została wprawdzie wyrażona w pierwotnym wniosku w sposób ogólnikowy, jednakże znalazła swoje konkretyzujące dopełnienie w zażaleniu strony, a w szczególności w przedłożonych przez nią dokumentach. O ryzyku wystąpienia na gruncie niniejszej sprawy ww. szkodliwych konsekwencji świadczy nie tylko wynikające z zaskarżonej decyzji zwrot dotacji wraz z odsetkami w wysokości niemal [...] zł, której wyegzekwowanie mogłoby spowodować utratę płynności finansowej i związaną z tym upadłość firmy skarżącej, ale również zaległości w spłacie należności wobec innych podmiotów publicznoprawnych (Gminy Olsztyn czy PFR SA). W orzecznictwie NSA podkreślano, że ryzyko spowodowania postępowaniem egzekucyjnym likwidacji działalności gospodarczej, może skutkować orzeczeniem o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. post. NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FZ 633/05, nie publ;). Są to bowiem bez wątpienia skutki trudne do odwrócenia i wysoce dotkliwe. Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.