I GSK 1173/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Fundacji w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 776/21 w sprawie ze skargi [...] Fundacji w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ( dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji), wyrokiem z 7 grudnia 2021r., sygn. akt III SA/Gl 776/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Fundacji w R. ( dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ( dalej: organ) z 8 kwietnia 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu, oddalił skargę. Wyrok WSA został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez skarżącą, która wnosząc o uchylenie "zaskarżonej decyzji" w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego " mogących mieć wpływ na wynik postepowania" : a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022r. poz. 2492) w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organ nie dokonał pełnego postępowania dowodowego, opierając swoje orzeczenie jedynie na własnych poglądach, nie zaś określonych przepisach prawa materialnego, jak też brak rzeczywistego uzasadnienia faktycznego wydanych "decyzji", b) art. 1 § 2 cyt. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu upływa 30 dnia od momentu dowiedzenia się przez stronę o decyzji Prezydenta Miasta R., pomimo że treść przepisu wyraźnie wskazuje, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Termin ten należy liczyć od dnia otrzymania przez skarżącą zawiadomienia, co miało miejsce 1 lutego 2021r., zatem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu 13 lutego 2021r., w przepisanym prawem, 30 – dniowym terminie, c) art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla przywrócenia terminu konieczne jest uprawdopodobnienie braku winy po stronie skarżącej, pomimo że z treści przywołanego przepisu taki obowiązek nie wynika, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia przez organ zarzutu, że bieg terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie rozpoczyna się z chwilą rzekomego dowiedzenia się o podjętej decyzji, podczas gdy z treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 wynika, że organ wyznacza termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co oznacza, że ten termin nie może zacząć swojego biegu zanim organ go stronie nie wyznaczy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k,p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, albowiem organy obu instancji i WSA uznały, że strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy " w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R. w przepisanych prawem terminie" , pomimo że z uwagi na daleko idące obostrzenia wywołane pandemią wirusa SARS-COV-2 spowodowały wygaszanie działalności skarżącej, członkowie organów mieli mniej środków na działalność statutową fundacji, większość osób związanych z fundacją obawiała się o własne życie i zdrowie, co spowodowało dużo mniejszą aktywność i brak odebrania przesyłki, a co za tym idzie brak złożenia odwołania w przepisanych terminie, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 , art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie złożyła odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. przez swoje błędy organizacyjne, pomimo że takie błędy nie miały miejsca, zaś wygaszanie działalności fundacji i finalnie zaprzestanie jej działalności było spowodowane tylko i wyłącznie faktem występowania pandemii wirusa SARS-COV-2, koniecznością osobistego sprawowania opieki nad swoimi dziećmi, ograniczenia w pracy urzędów, żłóbków, szkół oraz wszelkich pozostałych obostrzeń. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 58 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że ustawa nie wymaga ścisłego udowodnienia, a jedynie uprawdopodobnienie przez stronę braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Odnosząc się do zarzutu opisanego w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jego podniesienie jest wynikiem niezbyt uważnego zapoznania się skarżącej z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. WSA bowiem podkreślił ( str. 10 uzasadnienia wyroku ), że " wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą, organ , na podstawie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( tj.: Dz.. U z 2020r., poz. 1842 ze zm. ), zawiadomił skarżącą o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i prawidłowo wyznaczył termin 30 dni od daty doręczenia tego wezwania na złożenie wniosku o przywrócenie terminu". WSA wskazał dalej, że :"w dniu 13 lutego 2021r. tj. w zakreślonym terminie, skarżąca złożyła stosowny wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem". Z zacytowanego fragmentu uzasadnienia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że WSA przyjął, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie. Tak wyrażone stanowisko sądu pierwszej instancji powoduje, że za bezpodstawny należy uznać omawiany zarzut skargi kasacyjnej. Z tym zarzutem jest ściśle związany zarzut opisany w pkt 2. lit. a) skargi kasacyjnej. Wobec jednoznacznego stanowiska WSA w tym zakresie ( moment początku biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu) zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Podstawą oddalenia skargi przez WSA było zaaprobowanie stanowiska organu, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Odnosząc się kolejno do zarzutu sformułowanego w pkt 1. lit. c )[ w skardze kasacyjnej – jak się wydaje wskutek oczywistej omyłki – oznaczono ten zarzut lit. a) ] NSA stwierdza, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 )– 6 ) ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: - od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, - do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,- przedawnienia, - których niezachowanie powoduje wygaśniecie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,- zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,- do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu ( art. 15 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19). Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. NSA aprobuje stanowisko sądu pierwszej instancji, że w zakresie przyczyn uchybienia terminu w warunkach wynikających z omawianego przepisu 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 należy stosować regulację zawartą w k.p.a., przewidującą przywrócenie terminu w sytuacji, gdy zostanie uprawdopodobnione, że jego uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego. Przepis ten ( w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19), nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu niż przewidziane w przepisach k.p.a., wprowadza jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża termin do złożenia prośby o przywrócenie. Z przepisu nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 wprost do art. 58 k.p.a. to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Dla pogłębienia argumentacji w tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z przyjętą w judykaturze i doktrynie zasadą pierwszeństwa wykładni językowej w procesie wykładni prawa, należy w pierwszej kolejności opierać się na rezultatach wykładni językowej, a dopiero w przypadku dalszych wątpliwości lub w celu wzmocnienia wyniku wykładni językowej sięgać kolejno po wykładnię systemową lub funkcjonalną. Analiza językowa danego przepisu jest punktem wyjścia wykładni prawa, ale także zakreśla jej granicę. Próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisów prawa byłaby naruszeniem zasady praworządności. Językowe znaczenie przepisu prawa wyznacza bowiem granicę dopuszczalnej wykładni, gdyż formuła słowna jest granicą wszelkiego dopuszczalnego sensu, jakiego możemy poszukiwać w tekście przepisów prawa. Dla ustalenia tego sensu można odwołać się do kontekstu językowego, systemowego i funkcjonalnego interpretowanego przepisu prawa, zgodnie z przyjętymi w judykaturze dyrektywami wykładni językowej, systemowej, funkcjonalnej. Sięgając po pozajęzykowe metody wykładni, należy mieć na uwadze, że ich wynik musi się mieścić w językowym znaczeniu słów tworzących dany przepis prawa, gdyż przyjęcie wyniku wykładni, który ewidentnie jest nie do pogodzenia z szeroko rozumianym znaczeniem interpretowanych zwrotów byłoby równoznaczne z wykładnią contra lege ( wyrok NSA z 8 grudnia 2016r. sygn. akt. II FSK 3111/14; B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 27). Zwrócić należy uwagę że w omawianym przepisuje odwołano się do instytucji "przywrócenia terminu". Wykładnia omawianego przepisu wskazywana przez skarżącą , a sprowadzająca się do przyjęcia braku ustawowego obowiązku, aby strona wykazała brak winy w uchybieniu terminu jest nie do zaakceptowania, jeśli się zważy na potrzebę odwołania się do kontekstu językowego, systemowego i funkcjonalnego interpretowanego przepisu. Konstrukcja omawianego art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, użycie zwroty ustawowego " złożenie wniosku o przywrócenie terminu", odwołanie się w ust. 3 do art. 58 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie odstąpił od zasady, że postępowanie wywołane wnioskiem o przywrócenie terminu, złożonym, w trybie tego artykułu nie wywołuje automatycznie skutku w postaci obowiązku przywrócenia przez organ terminu. Ustawodawca jedynie – w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 - przewidział szerszy katalog, niż w art. 58 § 2 k.p.a., terminów, które mogą zostać przywrócone, a także przewidział w tym okresie 30-dniowy termin na złożenie takiego wniosku, przy czym termin taki przewidział również dla przywrócenia terminów przewidzianych w art. 58 § 1 k.p.a. Trafnie więc WSA zaakceptował stanowisko organu, że rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu złożony w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 organ winien rozważyć czy uchybienie to nastąpiło bez winy strony. Zresztą analiza zarzutów skarg kasacyjnych uprawnia do stwierdzenia, że stanowisko skarżącej w tym zakresie nie jest stanowcze, skoro w zarzucie, opisanym w pkt 2 lit d) skargi kasacyjnej odnosi się do kwestii wykazania braku winy. To samo dotyczy zarzutu opisanego w pkt 2 lit. b) skargi kasacyjnej, w którym skarżąca również odwołuje się do art. 58 § 1 k.p.a. Zarzuty opisane w pkt 2 lit. b) i lit. c) oraz d) okazały się nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji bowiem dokonał kontroli stanowiska organu w zakresie oceny, czy okoliczności podniesione we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wykazują brak winy skarżącej w uchybieniu terminu. Sąd wskazał na rozumienie kryterium braku winy, szczegółowo odnosząc się do tej kwestii ( strona 9 i 10 uzasadnienia wyroku ) i uwagi te należy zaakceptować. Odniósł się do okoliczności faktycznych występujących w sprawie i przekonująco ocenił stanowisko organu w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze. Trafnie WSA wskazał, że stopniowe wycofywanie się z prowadzenia działalności nie oznacza możliwości zaprzestania odbioru korespondencji; skarżąca powinna tak zorganizować swoją działalność, aby na bieżąco odbierać korespondencję do niej skierowaną. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dowodzą braku staranności i dbałości w prowadzeniu swoich spraw, zwłaszcza że 6 maja 2020r. odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i mogła spodziewać się dalszej korespondencji. Skarga kasacyjna nie dostarcza argumentów, które mogłyby wzruszyć stanowisko sądu pierwszej instancji. W konsekwencji za nieuzasadnione należy również uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do art. 1 § 2 cyt. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z wymienionymi przepisami k.p.a. , gdyż sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, jak i postępowania je poprzedzającego pod względem zgodności z prawem i należycie swoje stanowisko uzasadnił. Mając na uwadze powyższe NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.