I GZ 178/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń J. Z., S. F. oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2024 r., sygn. akt V SO/Wa 14/24 w przedmiocie wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie z wniosku J. Z. i S. F. w przedmiocie wymierzenia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 listopada 2024 r. sygn. akt V SO/Wa 14/24 w pkt 1 wymierzył Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych w przedmiocie grzywny w trybie art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). W pkt 2 oddalił wniosek strony w pozostałej części. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że J. Z. i S. F. (dalej: wnioskujący, skarżący lub strona) pismem z 23 stycznia 2024 r. zatytułowanym "Pozew o ustalenie" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania egzekucyjnego. Skarga została zarejestrowana w Dzienniku Korespondencji V DK/Wa 7/24 i przekazana zgodnie z właściwością do ZUS. Została doręczona organowi 12 lutego 2024 r. Wnioskiem z 3 września 2024 r. skarżący zwrócili się do Sądu I instancji o ukaranie grzywną ZUS za nieprzekazanie skargi z 23 stycznia 2024 r. Organ złożył do WSA skargę, odpowiedź na skargę, akta administracyjne oraz odpowiedź na wniosek 10 października 2024 r. (data stempla pocztowego – k. 80 akt sąd.). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt V SA/Wa 3047/24 (właściwy przedmiot skargi jest kwestią wezwania do sprecyzowania przez skarżących). Uzasadniając zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie podkreślił, że skarga wnioskodawców z 23 stycznia 2024 r. zatytułowana "Pozew o ustalenie" wpłynęła do ZUS 12 lutego 2024 r. Organ powinien przekazać skargę do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy najpóźniej 13 marca 2024 r. Tymczasem organ przekazał skargę do Sądu 10 października 2024 r., a zatem przekroczył termin do dokonania tej czynności o ok. siedem miesięcy. Co za tym idzie organ nie wykonał w terminie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż przekazanie akt sprawy nastąpiło z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Sąd I instancji wskazał, że czynności polegające na procedowaniu przez ZUS pisma skarżących jako wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie administracyjnym nie można uznać za usprawiedliwiające brak przekazania sprawy do WSA. Organ miał obowiązek w terminie trzydziestu dni przekazać skargę do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi sprawy. Zdaniem WSA wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie górną granicę określono w powołanym wyżej art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wymierzając grzywnę bierze pod uwagę takie elementy jak: charakter sprawy, okres pozostawania organu w bezczynności oraz podjęte przez organ działania w celu załatwienia sprawy. Sąd uwzględniając zatem w sprawie, że organ przekroczył trzydziestodniowy termin o ok. siedem miesięcy uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł będzie wystarczająca dla osiągnięcia celów, o których mowa wyżej (dyscyplinujących, represyjnych i prewencyjnych). Sąd podniósł, że we wniosku strony zawarto żądanie przyznania na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz wnioskodawców sumy pieniężnej. Przepis art. 55 p.p.s.a., stanowi jedynie o możliwości wymierzenia organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) i nie daje Sądowi możliwości przyznania od organu na rzecz wnioskodawców sumy pieniężnej. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania wniosku nie mogły zostać uwzględnione. Zażalenie na to postanowienie wnieśli: skarżący oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Strona zaskarżyła postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny odpowiadającej wadze naruszeń, tj. najwyższej możliwej grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Nadto skarżący wnieśli o przyznanie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty wymierzonej grzywny proporcjonalnie po 50% na rzecz każdego ze skarżących oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - WSA dopuścił się naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie ZUS grzywny w wysokości rażąco niewspółmiernej do skali i wagi naruszeń. Działania organu, które polegały na celowym zaniechaniu przekazania skargi przez ponad 7 miesięcy, miały charakter zamierzony i uniemożliwiły skarżącym skuteczne dochodzenie ich praw. Grzywna w wysokości 1000 zł, wymierzona przez Sąd, nie spełnia swojej funkcji prewencyjnej ani represyjnej, a tym samym nie zabezpiecza praw stron postępowania. Sąd dodatkowo naruszył art. 12 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie uwzględniając w pełni prawa skarżących do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz do efektywnej ochrony prawnej. Brak adekwatnego uwzględnienia wniosków skarżących, w szczególności dotyczących unieważnienia postępowania egzekucyjnego wobec F. sp. z o.o. oraz odpowiedniego wymiaru grzywny, stanowił rażące naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Sąd również nie rozpoznał w sposób właściwy wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty grzywny, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. Zaniechanie to narusza prawo skarżących do uzyskania realnego wynagrodzenia strat wynikających z przewlekłości postępowania organu administracyjnego. 2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. WSA, wydając zaskarżone postanowienie, nie uwzględnił prawidłowej wykładni art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. co doprowadziło do błędnej oceny wagi naruszeń popełnionych przez ZUS. Sąd nie odniósł się do istoty działań organu, który w sposób rażący i celowy uniemożliwiał rozpoznanie sprawy, ani do konsekwencji tych działań dla skarżących. Wymierzona grzywna nie odpowiada powadze naruszeń ani nie uwzględnia negatywnego wpływu tych działań na prawa skarżących. Sąd również naruszył art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej, w tym sądy, do działania na podstawie i w granicach prawa. W tym przypadku sąd nie zastosował przepisów w sposób zgodny z ich celem, co skutkowało zlekceważeniem wniosków skarżących dotyczących unieważnienia postępowania egzekucyjnego, uznania zarzutów skargi za przyznane oraz rozstrzygnięcia na ich korzyść wniosków o przyznanie sumy pieniężnej z grzywny. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów autorzy zażalenia przedstawili w jego uzasadnieniu. ZUS zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w części w zakresie jego pkt 1 domagając się zmiany postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Względnie ZUS w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o – wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny względnie o jej obniżenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - nieuwzględnienie powodów nieprzekazania skargi i pominięcie okoliczności, w których doszło do uchybienia tj. przedmiotu żądania, tytułu i treści pisma skarżących o unieważnienie postępowania egzekucyjnego oraz faktu podjęcia przez organ czynności adekwatnych do treści pisma skarżących, wskutek czego postanowienie zapadało z naruszeniem art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. - przedwczesne wydanie postanowienia o wymierzeniu grzywny przed orzeczeniem o dopuszczalności skargi, - zastosowaniu sankcji polegające na wymierzeniu grzywny w kwocie 1OOO zł w sytuacji gdy grzywna wymierzona w tej sprawie spełnia wyłącznie cel represyjny. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w jego uzasadnieniu. Skarżący w odpowiedzi na zażalenie organu powtórzyli dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia tak strony jak i ZUS nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności NSA odniesie się do zażalenia wywiedzionego przez strony. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna zasada, stanowiąca o pośrednim trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z § 2 art. 54 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 art. 54, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie art. 55 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Procedura związana z analizą określonej sprawy i z ewentualnym uznaniem słuszności wymierzenia organowi grzywny uruchamiana jest na wniosek skarżącego, a zatem istotą regulacji z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 ustawy stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 , sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Oceniając zażalenie strony zauważyć należy, że podniesione w jego treści zarzuty i argumentacja dotycząca przyczyn niedopełnienia obowiązków spoczywających na organie nie zasługują na uwzględnienie. Zważyć należy, że w sprawie organ niewątpliwie przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie akta z uchybieniem terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wszak skarga wnioskodawców z 23 stycznia 2024 r. wpłynęła do ZUS 12 lutego 2024 r. Organ powinien przekazać skargę do sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy najpóźniej 13 marca 2024 r. Tymczasem organ przekazał skargę do Sądu dopiero 10 października 2024 r., a zatem przekroczył termin do dokonania tej czynności o ok. siedem miesięcy. Trafnie zatem uznał WSA, że organ uchybił terminowemu przekazaniu sprawy do sądu administracyjnego co uzasadniało nałożenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, gdzie wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. zwrócono uwagę, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu karą finansową do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Z kolei funkcja represyjna znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z uzasadnieniem uchwały NSA, jest jednak elastyczne i dopasowane do zmiennych realiów sprawy, wymaga bowiem każdorazowo uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Sąd zatem ma możliwość, ale nie musi, a więc nie ma obowiązku wymierzania grzywny (por. postanowienie NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OZ 753/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedzione przez skarżących pismo organ powinien był przekazać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a., organ powinien przekazać skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od jej wniesienia. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę we właściwej formie i czasie było bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że wyznaczony ustawowo organowi termin na przekazanie skargi, został przekroczony w sposób rażący. Wysokość wymierzonej grzywny – wbrew supozycjom skarżących zawartych w ich zażaleniu - jest adekwatna do stwierdzonego przez sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 ppsa Określając wysokość grzywny WSA wziął pod uwagę treść wniosku, charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność), przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczności, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Rolą każdego organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc i ZUS, jest należyta organizacja pracy urzędu, tak aby nie dochodziło do sytuacji, w której skargom wnoszonym za pośrednictwem tego podmiotu nie jest nadawany bieg. Sąd I instancji uznał, że nałożenie grzywny w ustalonej wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany oraz zapobiegnie w przyszłości niewywiązywaniu się przez organ z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Tym samym należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących o niezasądzeniu na ich rzecz określonej sumy pieniężnej. Uszło uwadze autorów zażalenia, że przepis art. 55 p.p.s.a., stanowi jedynie o możliwości wymierzenia organowi grzywny i nie daje Sądowi możliwości przyznania od organu na rzecz wnioskodawców sumy pieniężnej. Nie zasługuje na uwzględnienie również zażalenie ZUS. W złożonym środku zaskarżenia organ powołuje się na treść art. 55 § 1 p.p.s.a. i wskazuje, że w takim wypadku sąd kontrolujący działalność organów administracji publicznej może, ale nie musi wymierzyć grzywnę. Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy przewidują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu. Nie można uznać że zaniedbania pracownika usprawiedliwiają nieprzekazanie skargi do Sądu. To organ na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. zobowiązany jest do zachowania szczególnej staranności w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisie. Obowiązków tych nie można przenosić na inne podmioty, niebędące zobowiązanymi w rozumieniu analizowanego przepisu. Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, że pominięto kwestie związane z okolicznościami nieprzekazania akt w sprawie - lecz nie uwzględnił argumentacji organu odnośnie podejmowanych czynności. Chodzi tu o procedowanie pisma strony jako wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie administracyjnym. Z treści pisma z 7 lutego 2024 r., przy którym przekazano organowi skargę wnioskujących z 23 stycznia 2024 r., wynika, że pismo to zostało przekazane do ZUS w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. zaś przyczyny nieprzekazania sprawy w terminie pozostają irrelewantne. Przeciwnie organ miał obowiązek w terminie trzydziestu dni tę skargę do sądu przekazać wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. Powyższego zabrakło. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienia okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość wymierzonej przez Sąd I instancji grzywny odpowiada stopniu przewinienia organu. Kwota 1000 zł racjonalnie odzwierciedla stopień zaniedbania organu. Co za tym idzie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ZUS odnośnie oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny względnie o jej obniżenie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że grzywna w kwocie 1000 zł nie pozostaje w rażącej dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do przyczyn opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy do Sądu, a także do samego czasu trwania tego opóźnienia (ok. 7 miesięcy). Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu strony wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji. Koszty te powinny być więc również zasądzone w orzeczeniu kończącym postępowanie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.