I GZ 137/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1393/22 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności finansowanej z tytułu niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1393/22, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu wniosku A (dalej "skarżąca"), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Edukacji i Nauki z 1 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. Przedmiotem wniosku o wstrzymanie jest bowiem decyzja organu odmawiająca umorzenia należności – a tego rodzaju decyzja nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, bowiem w wyniku wydania takiego rodzaju aktu administracyjnego na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania bądź w drodze przymusu. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co z kolei oznacza, że wniosek o wstrzymanie jej wykonalności nie może zostać uwzględniony. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w sprawie; wstrzymanie wykonalności postanowienia do dnia rozpoznania niniejszego zażalenia. Postanowieniu zarzucono naruszenie : 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonalności skarżonej ww. decyzji, podczas gdy w danej sprawie wykonalność decyzji objawia się w ten sposób, iż nie dochodzi do utworzenia podstawy dla zatrzymania dochodzenia przez Ministerstwo należności których umorzenia domaga się strona; wstrzymanie bowiem przez Sąd wykonalności decyzji implikowałoby konieczność powstrzymania wszelkich działań prowadzących do nieuzasadnionego, przedwczesnego egzekwowania danych środków, gdzie egzekucja taka przy aktualnej bardzo trudnej kondycji finansowej Uczelni rodziłaby niepowetowaną szkodę i groźbę zatrzymania funkcjonowania Uczelni; 2. art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podniesionej przez skarżącą w toku postępowania; 3. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Ochroną tymczasową mogą być objęte wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko WSA, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GZ 306/15, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie do Sądu I instancji zaskarżona została decyzja Ministra Edukacji i Nauki, w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Taka decyzja, ze względu na zakres i charakter prawny, nie nadaje się do wykonania. Akt administracyjny, który będzie podlegał ocenie sądu administracyjnego pod kątem legalności, nie nakłada na stronę powinności określonego zachowania się, jak również nie przyznaje jej żadnego uprawnienia. Wobec tego, zaskarżone postanowienie organu nie podlega wykonaniu w trybie egzekucyjnym, a zatem Sąd I instancji prawidłowo nie uwzględnił wniosku skarżącego o wstrzymanie jego wykonalności (por. postanowienie NSA z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I GZ 169/19, postanowienie NSA z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GZ 100/19, tamże). Nie sposób także zgodzić się ze skarżącą, że Sąd I instancji nie dokonał rzetelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz dogłębnego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił czym jest instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i jakie przesłanki powinny być spełnione do wydania przedmiotowego postanowienia. Wskazał, że przesłanką niezbędną jest możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Wstrzymanie wykonania jest bowiem bezprzedmiotowe, gdy decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu oraz wyjaśnił co należy rozumieć przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał poglądy zarówno doktryny jak I orzecznictwa w zakresie interpretacji pojęcia wykonania aktu administracyjnego. Odnośnie do wskazanych w punkcie 2, 3 i 4 zażalenia zarzutów naruszenia art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zdaniem NSA tak skonstruowane zarzuty są wadliwe, bowiem wskazane przepisy nie były stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, Sąd nie mógł więc tych przepisów naruszyć, zatem w tym zakresie wskazane podstawy wniesionego zażalenia także należy uznać za nieusprawiedliwione, podstawy wniesionego zażalenia powinny bowiem odnosić się do postępowania, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.