I GZ 109/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia L. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2812/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 lipca 2025 r. nr 160/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z 27 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2812/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. H. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 3 lipca 2025 r., nr 160/2025 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Wnosząc skargę do WSA w Warszawie, skarżący zawarł w niej m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, argumentując to tym, iż natychmiastowa jej wykonalność naraziłaby skarżącego na wyrządzenie znacznej szkody i spowodowała trudne do odwrócenia skutki, gdyż nie posiada środków finansowych na opłacenie tak znacznej kwoty zwrotu. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności, ponieważ nie przyznaje ona skarżącemu żadnych uprawnień, ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków, zatem nie można mówić w tym przypadku o możności wywołania przez tę decyzję niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja Prezesa ARiMR nr 160/2025 z dnia 3 lipca 2025 r. nie posiada przymiotu wykonalności, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta wywołuje bezpośrednie i realne skutki prawne w sferze praw i obowiązków skarżącego, a w szczególności stanowi podstawę do wydania oraz wykonania decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału ARiMR z 7 lipca 2025 r., nr OR06-65060-OR0600097/20, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem dopełnienia warunków w przedmiocie nienależnie pobranych środków w kwocie [...] zł; b. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie funkcjonalnego związku pomiędzy zaskarżoną decyzją a decyzją Dyrektora Małopolskiego Oddziału ARiMR z dnia 7 lipca 2025 r. ustalającą kwotę do zwrotu, a tym samym błędne przyjęcie, że brak jest ryzyka wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla; c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób lakoniczny i schematyczny, bez odniesienia się do zasadniczej argumentacji strony skarżącej dotyczącej realnego i aktualnego zagrożenia egzekucją kwoty [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji pozostaje w oderwaniu (jest niezależne) od oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem postępowanie wpadkowe toczące się w ramach postępowania głównego – kontroli decyzji administracyjnej. Sąd w takim postępowaniu (wpadkowym) nie odnosi się więc do prawidłowości wydanej decyzji. A rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu jest tylko kontrola instancyjna postanowienia WSA w Warszawie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem wynik niniejszego postępowania wpadkowego nie ma wpływu na wynik postępowania sądowego odnośnie legalności zaskarżonej decyzji. Z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Poza opisanymi przesłankami wynikającymi art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wymogami jakie stawiane są wnioskodawcy domagającemu się zastosowania przewidzianej tym przepisem instytucji ochrony tymczasowej, wskazać należy na pierwszorzędną przesłankę warunkującą zastosowanie powołanej regulacji. Otóż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wykonalnymi zaś aktami są akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a także akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia, przyznania określonych praw lub obowiązków albo rozstrzygnięcia, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia czy umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Sąd I instancji nie mógł zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem przedmiotem skargi do sądu jest akt – decyzja organu dotycząca odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku, ani nie kreuje praw, a jedynie orzeka o braku zgody na zmianę biznesplanu. Wobec powyższego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest możliwe i nie podlega wykonaniu. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.