I GW 5/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego a Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia M.B. na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z dnia [..] listopada 2020 r., znak [...] w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet należności publicznoprawnej postanawia: oddalić wniosek.

Zarząd Województwa Śląskiego wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach oraz Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia M. B. na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet należności publicznoprawnej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 5 stycznia 2021 r stwierdziło swoją niewłaściwość i przekazało Zarządowi Województwa Śląskiego do rozpoznania zażalenie M. B. na opisane na wstępie postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało, że organem odwoławczym postanowień Instytucji Pośredniczącej jest Instytucja Zarządzająca, a dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego instytucją zarządzająca jest Zarząd Województwa Śląskiego. Zarząd Województwa Śląskiego, co to zasady zgodził się ze stanowiskiem SKO, niemniej jednak w ramach wstępnego badania sprawy zauważył, że należności których dotyczy zaskarżone postanowienie powstały w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w projekcie pn. "[...]" realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i w perspektywie finansowej 2007-2013. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 za właściwe zarządzanie i wdrażanie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) odpowiada Instytucja Zarządzająca (IZ), nadzorowana przez Komitet Monitorujący PO KL. Zgodnie z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, funkcję Instytucji Zarządzającej (IZ) w Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (PO KL) pełni minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, a zgodnie z regulaminem wewnętrznym Ministerstwa Rozwoju obowiązki IZ pełni Departament Europejskiego Funduszu Społecznego. Wobec czego w ocenie wnioskodawcy w postanowieniu SKO w Katowicach z dnia 5 stycznia 2021 r. po prostu omyłkowo przedstawiono uzasadnienie prawne wskazujące na system instytucjonalny właściwy dla perspektywy 2014-2020 i Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego, a nie programu krajowego jakim jest PO KL. Tym samym sprawa niewłaściwe została przekazana postanowieniem do IZ RPO WSL 2014-2020, zamiast do ministra właściwego do spraw rozwoju. Powyższe wynika wprost z analizy treści decyzji ratalnej z dnia 24 września 2019 r. Wobec powyższego uznawszy swoją niewłaściwość przekazał sprawę Ministrowi Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej jak właściwego do rozpoznania zażalenia. Jednak pismem z dnia 18 marca 2021 r. Minister odmówił przyjęcia sprawy do rozpoznania i odesłał akta, stwierdzając, że nie jest dopuszczalne powtórne przekazanie sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Minister pouczył przy tym, że organ któremu sprawę przekazano do rozpoznania jest owym przekazaniem związany, a jeżeli uznaje się za niewłaściwy winien zainicjować spór o właściwość. Według Zarządu Województwa wbrew sugestii zawartej w piśmie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wskazującym na zasadność zainicjowania sporu o właściwość z organem przekazującym sprawę, to Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach zasadne jest zainicjowanie sporu kompetencyjnego z zarówno z udziałem Ministra jak i z udziałem organu przekazującego sprawę. Powyższe wynika z tego, że Zarząd Województwa nie ma żadnych wątpliwości, że organem wyłącznie właściwym do rozpoznania zażalenia jest Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Zatem, wszczynacie sporu o właściwość wyłącznie z SKO w Katowicach wydaje się bezcelowe, skoro organ ten nie jest właściwy do rozpoznania zażalenia, a postanowienie o przekazaniu zadaniem Zarządu Województwa co zasady było prawidłowe. Nieprawidłowo wskazano jedynie Zarząd Województwa jako organ właściwy, podczas gdy niewątpliwie organem właściwym w niniejszej sprawie jest Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. W odpowiedzi na wniosek Kolegium Samorządowe w Katowicach wskazało, że nie jest stroną postępowania, ponieważ spór o właściwość istnieje między Zarządem Województwa Śląskiego, a Ministrem Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, co w swoim wniosku podkreślił wnioskodawca. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na wniosek wskazał, że Zarząd Województwa, jeżeli nie zgadzał się z przekazaniem sprawy przez SKO w Katowicach, powinien był wszcząć spór z tym organem, a nie przekazywać sprawę Ministrowi Funduszy i Polityki Regionalnej. Zdaniem Ministra, przekazanie było nieprawidłowe, ponieważ powinien był to uczynić organ a nie Dyrektor Departamentu w Urzędzie Marszałkowskim. Ponadto odwołując się do wcześniejszego orzecznia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy Ministrem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach, dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia tej samej strony na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet należności publicznoprawnych powstałych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, realizowanego w perspektywie finansowej 2007-2013, Minister nie oponował przeciwko wskazaniu go przez Naczelny Sąd Administracyjny jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny – między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w sprawie indywidualnej, w której toczy się postępowanie. Z tego względu ze sporem o właściwość (kompetencyjnym) nie mamy do czynienia w sytuacji, gdy dotyczy on wykładni prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, czy też, gdy dotyczy żądania wskazania organu właściwego, a sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kompetencji do rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet należności publicznoprawnej. Organ dokonał zaliczenia dokonanej przez żalącego się wpłaty na poczet zobowiązania z tytułu nieprawidłowo zrealizowanej umowy o dofinasowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzi i w perspektywie finansowej 2007-2013, (dalej: PO KL), za które żalący się jako osoba trzecia odpowiada solidarnie ze spółką. Do zwrotu należności publicznoprawnych wypłaconych na podstawie umów o dofinansowanie projektów w ramach PO KL mają zastosowanie przepisy u.f.p. Wynika z nich m.in., że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności (art. 60 pkt 6 u.f.p.). Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do tych należności, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są instytucje zarządzające, organ odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "[...]", organ pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, a także będący jednostkami sektora finansów publicznych: operatorzy programów, instytucje pośredniczące, instytucje wdrażające lub instytucje, które podpisały z beneficjentem umowę o dofinansowanie, jeżeli posiadają upoważnienie od instytucji zarządzającej, organu odpowiedzialnego za wdrożenie instrumentu "[...]", organu pełniącego funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, a w przypadku instytucji wdrażającej lub instytucji, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie - od tak upoważnionych instytucji pośredniczącej lub operatora programu (art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a i b). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie (art. 61 ust. 2). Organami odwoławczymi są organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej", albo ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zwanej dalej "ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju", albo ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818), zwanej dalej "ustawą o zasadach realizacji programów", organ odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "[...]", organ pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2019, poz.1295, dalej. u.z.p.p.r.) - od decyzji wydanej przez operatora programu, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą lub instytucję, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, będących jednostkami sektora finansów publicznych (art. 61 ust. 3 pkt 2). W okolicznościach sprawy umowę o dofinansowanie projektu podpisał Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach jako Instytucja Pośrednicząca. Funkcję Instytucji Zarządzającej w tym Programie pełnił natomiast Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Stosownie do art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. jak i art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. z 2020 r., poz. 818) funkcję instytucji zarządzającej powierzono właściwemu ministrowi do spraw rozwoju regionalnego, a w przypadku regionalnego programu operacyjnego – zarządowi województwa. Na chwilę obecną za organ właściwy należy uznać Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, który kieruje Ministerstwem Funduszy i Polityki Regionalnej odpowiedzialnym za tego rodzaju programu (zarządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 19 maja 2021 r. w sprawie ustalania prac w kierownictwie Ministerstwa Funduszy i Polityki Rozwoju; Dz. Urz. Z 2021 r., poz. 83; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej; Dz. U. 2019, poz. 2293). Przyjęte rozwiązanie prawne jest wyrazem wdrożenia na grunt prawa krajowego przepisów unijnych, w myśl których za właściwe zarządzanie i wdrażanie PO KL odpowiada instytucja zarządzająca, nadzorowana przez Komitet Monitorujący PO KL ((art. 60 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999; obecnie: art. 125 rozporządzenia Parlamentu i Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006)). Podsumowując należy stwierdzić, że okoliczności sprawy jak i treść powołanych przepisów wskazują na Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia. Takie podsumowanie rozważań nie oznacza jednak, że istnieje podstawa do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu w sentencji postanowienia. Spór taki bowiem może być rozstrzygnięty tylko wówczas kiedy jest rzeczywisty. Tak w rozpoznawanej sprawie nie jest. Już z samej treści wniosku wynikało, że według stanowiska Zarządu Województwa Śląskiego nie ma sporu między tym organem i SKO w Katowicach, co do tego, że ten drugi organ nie jest właściwy do rozpoznania zażalenia. Na tę okoliczność słusznie zwróciło uwagę SKO w Katowicach w odpowiedzi na wniosek. Brak było zatem podstawy do wszczynania sporu o właściwość między tymi dwoma organami. Nie było też rzeczywistego sporu między Zarządem Województwa Śląskiego oraz Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej co do tego, że kompetencję do rozpoznania zażalenia ma Minister Funduszy i Polityki Regionalnej. Niezależnie od tego, że Minister w odpowiedzi na wniosek przyznał, że do niego należy kompetencja do rozpoznania zażalenia, to z pisma Ministra z dnia 18 marca 2021 r., skierowanego do Zarządu Województwa Śląskiego nie wynika, aby kwestionował on swoją kompetencję do rozpoznania zażalenia i wskazywał, że inny organ miał taką kompetencję, w szczególności aby tym organem był Zarząd Województwa Śląskiego. Wskazał, że jego zdaniem Zarząd Województwa Śląskiego powinien wszcząć spór z SKO w Katowicach, skoro od tego organu otrzymał sprawę (mimo tego, że w rzeczywistości, ze względu na stanowisko Zarządu Województwa, sporu między tymi dwoma organami nie było), a ponadto wskazywał, że w rzeczywistości przekazanie sprawy Ministrowi nie dokonał organ lecz Dyrektor Departamentu w Urzędzie Marszałkowskim. Taka motywacja zwrotu zażalenia (bez kwestionowania swojej kompetencji) nie wskazuje na istnienie rzeczywistego sporu kompetencyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 oraz art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.sa. oddalił wniosek.