I GW 1/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia de. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 25 marca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia M. na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet należności publicznoprawnej postanawia: wskazać Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wnioskiem z 25 marca 2021 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia M. na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet należności publicznoprawnej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z 25 lutego 2021 r. zawiadomiło wnioskodawcę o przekazaniu mu zażalenia wniesionego przez M. na opisane na wstępie postanowienie. Przy tym piśmie SKO przekazało akta sprawy zgromadzone przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. w postępowaniu dotyczącym zaliczenia wpłaty na poczet należności publicznoprawnej. SKO wskazało, że w ww. postępowaniu Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. wydał postanowienie o zaliczeniu wpłaty, które to postanowienie zaskarżył zażaleniem M.. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. przekazał zażalenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. (jako organowi odwoławczemu) i wyjaśnił, że sprawa dotyczy dofinansowania projektu pn. "Własny biznes - to możliwe" realizowanego przez spółkę M. Sp. z o.o. (beneficjent projektu) w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i zgodnie z umową o dofinansowanie projektu wykonywanie zadań Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki należało do Departamentu Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju, umowa o dofinansowanie projektu została zawarta 13 października 2009 r. pomiędzy beneficjentem projektu i Samorządem Województwa Ś. - Wojewódzkim Urzędem Pracy w K.. SKO wywiodło, że instytucja zarządzająca [programem operacyjnym] jest właściwa do rozpatrzenia odwołania od decyzji określającej podlegającą zwrotowi kwotę środków dofinansowania projektu, "jak również na zasadach ogólnych jest właściwa w sprawie zażaleń na wydane w toku postępowania postanowienia". Ten wywód organ zakończył przywołaniem treści art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej: u.f.p.), odsyłającego - w sprawach dotyczących należności wymienionych w art. 60 u.f.p., w zakresie nieuregulowanym - do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Zdaniem wnioskodawcy, postanowienie w sprawie zaliczenia wpłaty nie podlega kontroli instancyjnej instytucji zarządzającej, bowiem przepisy u.f.p. nie regulują spraw zaliczenia wpłaty dokonanej przez zobowiązanego na poczet należności z tytułu solidarnej odpowiedzialności zobowiązanego za zaległe zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w przepisie art. 60 pkt 6 u.f.p. Sprawę zaliczenia wpłaty normują przepisy działu III Ordynacji podatkowej znajdujące odpowiednie zastosowanie w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. Natomiast organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie zarachowania wpłaty należy ustalić zgodnie z przepisami k.p.a. Uwzględniając, że brak jest przepisu ustawy szczególnej odnoszącego się do wskazania właściwego organu, zdaniem wnioskodawcy, właściwym organem do rozpoznania zażalenia jest samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (na podstawie art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.). Jako potwierdzające powyższe stanowisko Wnioskodawca przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GW 1/16, II GW 2/16, II GW 5/16. W odpowiedzi na wniosek SKO stwierdziło, że stanowisko wnioskodawcy jest niezasadne. Zdaniem organu źródłem zobowiązania ciążącego na M. jest decyzja ustalająca solidarną odpowiedzialność za zobowiązania publicznoprawne beneficjenta. Decyzja ta wydana przez Dyrektora WUP została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Finansów wykonującego funkcje instytucji zarządzającej. Kolegium zauważyło, że w u.f.p. brak jest szczególnych przepisów dotyczących orzekania o odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania spółki. W sprawach solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania spółki, o których mowa w art. 60 u.f.p., z uwagi na brzmienie art. 67 ust. 1 u.f.p. stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Natomiast przepisy określające właściwość organów w tym przedmiocie zawiera art. 61 u.f.p. wskazując m.in. organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) oraz właściwe organy odwoławcze. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 u.f.p. organem odwoławczym w sprawach należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. jest m.in. organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, albo ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, organ odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę", organ pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 - od decyzji wydanej przez operatora programu, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą lub instytucję, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, będących jednostkami sektora finansów publicznych. Zdaniem Kolegium powyższy przepis art. 61 u.f.p. dotyczący właściwości organów należy odnosić do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. nie tylko rozstrzyganych w drodze decyzji, lecz także w drodze postanowień. Przyjąć należy, że jeżeli ustawa szczególna przewiduje dla danej kategorii spraw inny organ odwoławczy aniżeli organ wyższego stopnia, to tenże organ będzie właściwy również w sprawach zażaleń na postanowienia wydawane w sprawach danej kategorii. Zdaniem Kolegium organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji nakładającej na M. obowiązek świadczenia pieniężnego z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym czy modyfikującej sposób wykonania tego obowiązku (decyzja ratalna) powinien być uznany również za organ właściwy - w oparciu o przepisy k.p.a. - za organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie zaliczenia wpłaty wydawane w oparciu o przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny – między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w sprawie indywidualnej, w której toczy się postępowanie. Z tego względu ze sporem o właściwość (kompetencyjnym) nie mamy do czynienia w sytuacji, gdy dotyczy on wykładni prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, czy też, gdy dotyczy żądania wskazania organu właściwego, a sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. W rozpoznawanej sprawie spór kompetencyjny powstał między Ministrem Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia M. na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z [...] grudnia 2020 r. Przedmiotowym postanowieniem organ dokonał zaliczenia dokonanej przez żalącego się wpłaty na poczet zobowiązania z tytułu nieprawidłowo zrealizowanej przez M. sp. z.o.o. umowy o dofinasowanie projektu w ramach PO KL, za które żalący się jako osoba trzecia odpowiada solidarnie z tą spółką (decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekająca o odpowiedzialności za zobowiązania M. sp. z.o.o.). Do zwrotu należności publicznoprawnych wypłaconych na podstawie umów o dofinansowanie projektów w ramach PO KL mają zastosowanie przepisy u.f.p. Wynika z nich m.in., że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności (art. 60 pkt 6). Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do tych należności, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są instytucje zarządzające, organ odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę", organ pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, a także będący jednostkami sektora finansów publicznych: operatorzy programów, instytucje pośredniczące, instytucje wdrażające lub instytucje, które podpisały z beneficjentem umowę o dofinansowanie, jeżeli posiadają upoważnienie od instytucji zarządzającej, organu odpowiedzialnego za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę", organu pełniącego funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, a w przypadku instytucji wdrażającej lub instytucji, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie - od tak upoważnionych instytucji pośredniczącej lub operatora programu (art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a i b). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie (art. 61 ust. 2). Organami odwoławczymi są organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej", albo ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zwanej dalej "ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju", albo ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818), zwanej dalej "ustawą o zasadach realizacji programów", organ odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę", organ pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 - od decyzji wydanej przez operatora programu, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą lub instytucję, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, będących jednostkami sektora finansów publicznych (art. 61 ust. 3 pkt 2). W okolicznościach sprawy umowę o dofinansowanie projektu podpisał Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. jako Instytucja Pośrednicząca. Funkcję Instytucji Zarządzającej w tym Programie pełnił natomiast Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1295 ze zm.) jak i art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. z 2020 r., poz. 818) funkcję instytucji zarządzającej powierzono właściwemu ministrowi do spraw rozwoju regionalnego, a w przypadku regionalnego programu operacyjnego – zarządowi województwa. Na chwilę obecną za organ właściwy należy uznać Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, który kieruje Ministerstwem Funduszy i Polityki Regionalnej odpowiedzialnym za wdrażanie tego rodzaju programów (zarządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 19 maja 2021 r. w sprawie ustalania prac w kierownictwie Ministerstwa Funduszy i Polityki Rozwoju; Dz. Urz. Z 2021 r., poz. 83; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej; Dz. U., poz. 2293). Przyjęte rozwiązanie prawne jest wyrazem wdrożenia na grunt prawa krajowego przepisów unijnych, w myśl których za właściwe zarządzanie i wdrażanie PO KL odpowiada instytucja zarządzająca, nadzorowana przez Komitet Monitorujący PO KL ((art. 60 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999; obecnie: art. 125 rozporządzenia Parlamentu i Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006)). Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że okoliczności sprawy jak i treść powołanych przepisów wskazują na Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego zażalenia. Organy określone w art. 61 ust. 1 i 3 u.f.p. są właściwe do orzekania w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w pełnym zakresie. Nie można bowiem podzielić poglądu wyrażonego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że do rozpoznania zażalenia na postanowienie o zarachowaniu wpłaty jest właściwe SKO w K.. Opowiedzenie się za tym poglądem byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem podziału kompetencji pomiędzy różne organy w sprawach dotyczących de facto tej samej należności publicznoprawnej. Taki podział, tj. na sprawy związane z wymiarem oraz na sprawy pozostałe, a więc na sprawy mniejszej i większej wagi, nie ma prawnego ani racjonalnego uzasadnienia. Z treści art. 67 ust. 1 u.f.p. wyraźnie bowiem wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72) stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym przepisami u.f.p. Tym samym przepisy k.p.a., regulujące kwestie procesowe, mają zastosowanie jedynie w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jak wcześniej zostało wskazane u.f.p. reguluje we własnym zakresie właściwość funkcjonalną organów (I i II stopnia), co czyni bezpodstawnym odwoływanie się w tym względzie do przepisów k.p.a. Z kolei wskazane przepisy działu III O.p. regulują inną materię niż właściwość funkcjonalną organów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.