I GSK 987/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Lu 532/23 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lipca 2023 r., nr UP-513/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Lu 532/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 lipca 2023 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytuły składek. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana po uchyleniu przez WSA w Lublinie wyrokiem z 24 lutego 2023 r., I SA/Lu 26/23 wcześniejszej decyzji organu z 24 października 2022 r. odmawiającą uwzględnienia żądania strony. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że organ – z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § , art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – zwanej dalej "k.p.a." nie przeprowadził wyczerpującego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy składki wynikają z deklaracji, czy decyzji, podstawy obliczania odsetek, ani też w jakim zakresie sprawa była przez organ rozpatrywana ponownie. Sąd podkreślił, że organ nie zanalizował tego, czy w okresie od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. stan zdrowia skarżącej pozwalał jej na prowadzenie działalności gospodarczej, ani nie rozważył podstawy prawnej terminu przedawnienia ani też przesłanek umorzenia z powodu nieściągalności. Sąd podniósł także, że organ nie omówił okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kondycja materialna i finansowa strony ulegnie poprawie w przyszłości, położenia materialnego i życiowego strony i jej męża, na czym miały polegać celowość i skuteczność jakichkolwiek czynności egzekucyjnych, a także zbadać to, czy wysokość renty zapewnia możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz rozpatrzyć to, czy podjęcie pracy przez męża skarżącej jest obiektywnie możliwa i w jakim zakresie. Kwestie te Sąd pierwszej instancji zakreślił, jako konieczne do należytego wyjaśnienia sprawy. Oddalając skargę wyrokiem z 7 lutego 2024 r. Sąd Wojewódzki ocenił, że tym razem organ należycie ustalił stan faktyczny i uwzględnił wskazania zawarte w poprzednio wydanym wyroku. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Podniosła po pierwsze zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegające na nieumorzeniu skarżącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w tym przepisie, bo komornik sądowy przeprowadzał egzekucję z nieruchomości skarżącej położonych w K. Zaznaczyła, że komornik umorzył postępowanie egzekucyjne wobec niesprzedania nieruchomości oraz nieprzejęcia ich przez wierzycieli, a egzekucja z nieruchomości w B. raz okazała się nieskuteczna, a następnym razem nie uzyskano żadnych środków. Zdaniem skarżącej okoliczności te powinny uzasadniać umorzenie zaległości z tytułu składek. Drugi zarzut odnosił się do przepisu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 32 tej ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieumorzeniu należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w sytuacji, gdy z wszelkich okoliczności wynika, że skarżąca ze względu na jej stan majątkowy, zdrowotny i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z 24 lutego 2023 r., I SA/Lu 26/23 w sytuacji, gdy powyższe normy prawne jasno wskazują, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy uległy zmianie. Ostatni zarzut odnosił się do przepisów "art. 7 k.p.w." oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że WSA w Lublinie przy wydaniu zaskarżonego wyroku dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, bowiem niniejsza sprawa ma charakter uznaniowy i "organ może, ale nie musi" udzielić stosownej ulgi, a następnie powołując się na orzecznictwo NSA podnosi, że decyzja nie może być dowolna. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione. Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny w warunkach przewidzianego w art. 153 p.p.s.a. związania wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 26/23. Wykładnia ta i wskazania – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – jest wiążąca w całym dalszym postępowaniu, czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie sformułowania skutecznych zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tym stanowiskiem sprzecznych. Wyrok ten nie stanowił przedmiotu kontroli instancyjnej. Z motywów tego wyroku wynika, że obowiązkiem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu było uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenia dotyczące podstaw ewentualnego umorzenia składek. Zakres rozpoznania tej sprawy został zatem zawężony do zagadnienia poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Kwestia wykładni przepisów prawa materialnego nie stanowiła przyczyny uchylenia pierwotnie wydanej w tej sprawie decyzji i na tym etapie postępowania nie może już stanowić uzasadnionej podstawy kasacyjnej. Chociaż za nietrafny uznać należy pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku odnoszący się do granic kontroli sądowej decyzji, której wydaniu towarzyszyło korzystanie przez organ administracji z instytucji uznania administracyjnego, to w tej sprawie nie miało to żadnego znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić bowiem należy, że w odróżnieniu od unormowań przedwojennych, aktualna regulacja kompetencji sądów administracyjnych w stosunku do decyzji administracyjnych nie rozróżnia jej zakresu od tego czy mamy do czynienia z decyzją uznaniową czy związaną. Przypomnieć bowiem należy, że po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości uznanie administracyjne (wówczas określane "swobodnym") wolne było od kontroli sądowej. Stanowił o tym wprost art. 3 lit. b ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym kognicja powołanego tym aktem Trybunału nie obejmowała spraw, "w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach, pozostawionych temu uznaniu". Po reaktywowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego w 1980 r., tego rodzaju wyłączenia nie wprowadzono. Jedynym zatem ograniczeniem, które muszą uwzględniać sądy administracyjne kontrolujące działalność administracji publicznej, jest kryterium legalności. Sąd w składzie niniejszym podziela te poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, które nie odmawiają sądowi kompetencji do badania materialnych podstaw uznania administracyjnego i nie ograniczają ich do kwestii proceduralnych, wskazując, że "wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności". (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 820/99, LEX nr 657964, wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982/1–2, poz. 22, z glosą J. Łętowskiego, wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt OSK 1496/10, LEX nr 951967). Pojęcie uznania administracyjnego kojarzyć można z dawno już wyrażoną przez M. Mincer koncepcją, a korespondującą z treścią punktu I załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(80)2 z 11 marca 1980 r., dotyczącej wykonywania władzy dyskrecjonalnej przez organy administracyjne (Concerning the Exercise of Discretionary Powers by Administrative Authorities). Akt ten utożsamia tę władzę z przyznaniem organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który uważa za najwłaściwszy (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, zwłaszcza s. 63 i n.). W rodzimej nauce ani orzecznictwie sądowym nie wypracowano, jak dotąd spójnej koncepcji wad uznania. Do przystających naszemu systemowi zaliczyć można tę, wedle której wady te dają się zakwalifikować jako nadużycie uznania w następstwie kierowania się faktami niemającymi znaczenia dla sprawy i/albo pominięcia faktów o istotnym znaczeniu [irrelevancy] bądź wykorzystania władzy w niewłaściwym celu [improper purpose] (zob. A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2009, s. 322-323, A. W. Bradley, K. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2007, s. 729–732). Kluczowym elementem, który bierze pod uwagę sąd w toku kontroli wypełniania władzy w formule uznania administracyjnego jest motywacja leżąca u podstaw rozstrzygnięcia. Niemniej ocena sądu administracyjnego nie może się ograniczać do lektury zaskarżonego aktu, ale obowiązany jest on również do wnikliwej weryfikacji zgromadzonego przez organ materiału dowodowego. Powinnością sądu jest bowiem weryfikacja legalności decyzji w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa regulujących czynności organu administracji. Dlatego uproszczone podejście do oceny legalności decyzji uznaniowej, zawarte w powtarzanym niekiedy sformułowaniu "organ może, lecz nie musi" nie jest uzasadnione. Jak już jednak zasygnalizowano, granice rozpoznania tej sprawy zostały zawężone do reguł gromadzenia i oceny dowodów. W tym zakresie podniesiono tylko jeden poddający się rozpoznaniu zarzut – naruszenia art. 80 k.p.a. Dodatkowo pewne okoliczności podniesione w ramach zarzutów przepisów prawa materialnego dotyczą problematyki oceny zgromadzonych przez organy dowodów. Powołany obok przepis "art. 7 k.p.w." wskazano nieprecyzyjnie; nie wiadomo o jaką treść normatywną chodzi, bo z tak sformułowanego skrótowca nie sposób odczytać aktu prawnego, w którym podany art. 7 miałby się znajdować. Jeżeli chodzi zatem o zarzut naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., to nie jest on uzasadniony, dlatego że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że wydana tym razem decyzja zapadła na podstawie rzetelnie przeprowadzonej oceny materiału dowodowego. Przywoływane w skardze kasacyjnej okoliczności oceny tej nie podważają. W postępowaniu administracyjnym precyzyjnie rozważono kwestię przedawnienia i odsetek od należności. Nieskuteczność egzekucji z danego składnika majątkowego nie oznacza, że skarżąca nie dysponuje możliwościami spłaty należności. W zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo zaprezentowano sytuację życiową, w tym rodzinną oraz finansową skarżącej. Jest ona właścicielem znacznego majątku nieruchomego, uzyskuje stały dochód, ale nie wykorzystuje wszystkich możliwości w tym zakresie, bo nie zdecydowała się wynająć lokali usługowych. Podobnie – jak ustalił organ nie czyni tego mąż skarżącej, bo twierdzenie o niemożliwości znalezienia pracy oceniono za niewiarygodne. Zasadnie dostrzeżono, że skarżąca zmaga się z problemami zdrowotnymi, które jednak nie stanowią przeszkody w możliwości uzyskiwania dochodu, a nawet jego powiększeniu – skoro skarżąca dysponuje lokalami usługowymi charakteryzującymi się potencjałem na rynku najmu tego rodzaju lokali. Trafnie także uargumentowano wątpliwości nasuwające się w związku z deklarowanym dochodem oraz kosztami związanymi z utrzymaniem domu jednorodzinnego oraz niepracującego męża i siebie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.