I GSK 986/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 532/21 w sprawie ze skargi Ł.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 31 maja 2021 r. nr SKO/SR-418/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 532/21 – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: ppsa) – oddalił skargę Ł. B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO) z 31 maja 2021 r. nr SKO/SR-418/1/2021 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej w 2016 r. i dotacji wykorzystanej w 2018 r. niezgodnie z przeznaczeniem. Od ww. wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.; dalej: uso) oraz art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 r.; dalej: ufp), a w konsekwencji niezakwalifikowanie wydatków w kwocie 8.860,63 zł jako wydatków kwalifikowalnych; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2014 poz. 915 ze zm.; dalej: op) przez niezastosowanie oraz art. 252 ust. 1 i 6 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp przez błędne zastosowanie (ewentualnie błędną wykładnię) w zakresie pojęcia "rozpoczęcie biegu przedawnienia" co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania wyroku, mające wpływ na jego treść, a wyrażające się w mylnym przyjęciu, że obowiązek zwrotu dotacji oświatowej za 2016 r. nie uległ przedawnieniu, podczas gdy termin przedawnienia upłynął z dniem 31 grudnia 2021 r., gdyż doręczenie decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przed 31 grudnia 2021 r. nie powoduje przerwania biegu przedawnienia. Z uwagi na powyższe skarżący o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji SKO oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. SKO nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że WSA uznał za zgodną z prawem decyzją SKO dotycząca określenia dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r. i w 2018 r. przez skarżącego jako organ prowadzący przedszkole (niepubliczne) w zakresie trzech wydatków w 2016 r. (zakup odkurzacza, składki ZUS, opłata za wodę i odprowadzanie ścieków) oraz trzech wydatków w 2018 r. (zakup mebli kuchennych wraz z montażem, zakup figury krasnala, zakup grilla i szpikulca do grilla). WSA w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu przedawnienia wskazując, że dotacja została przyznana i przekazana skarżącemu w 2016 r. i w 2018 r., zatem ustawowy 5-letni termin przedawnienia stosownie do regulacji art. 70 § 1 op w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 252 ust. 1 ufp upływa odpowiednio 31 grudnia 2021 r. (za 2016 r.) oraz 31 grudnia 2023 r. Oznacza to, że decyzje w sprawie (jako wydane i doręczone przed 31 grudnia 2021 r.) zostały wydane przed upływem przedawnienia w zakresie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zarówno za 2016 r. i tym bardziej za 2018 r. W zakresie zagadnień merytorycznych WSA podkreślił, że zaskarżona decyzja SKO dotyczy określenia dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w oparciu o dwa reżimy prawne: obowiązujący stan prawny w 2016 r. (ustawa o systemie oświaty) oraz w 2018 r. (ustawa o finansowaniu zadań oświatowych). W obu przypadkach podstawa prawna została prawidłowo przyjęta i zastosowana w sprawie. Następnie WSA uznał, że SKO prawidłowo ustaliło, że wydatki poniesione w 2016 r. z tytułu zakupu na zapas odkurzacza (349 zł), którego brak było na stanie przedszkola; z tytułu opłacenia składek ZUS w wyższej kwocie niż wynikająca z listy płac oraz w części refundowanej przez PUP (2 586, 56 zł i w kwocie 432, 81 zł) oraz z tytułu dwukrotnej opłaty za wodę i odprowadzanie ścieków - nie mogą być finansowane z dotacji wobec treści art. 90 ust. 3d uso. Natomiast wydatki poniesione w 2018 r. z tytułu zakupu mebli kuchennych (3 848 zł) jako kolejnych w okresie dwóch lat bez uprawdopodobnienia celowości tego zakupu; z tytułu zakupu figury krasnala (1 336, 54 zł), która ma charakter reklamowy oraz z tytułu zakupu grilla i szpikulca do grilla (624, 98 zł), które nie spełniają warunku uznania za pomoc dydaktyczną - nie mogą być finansowane z dotacji wobec treści art. 35 ust. 1 ufzo. Kwoty te stanowią części dotacji wykorzystanych w 2016 r. i w 2018 r. niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp i podlegają zwrotowi do budżetu Miasta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 252 ust. 5 ufp). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że choć skarżący sformułował zarzuty na obu podstawach kasacyjnych, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, to w istocie zarzucił naruszenie przepisów o charakterze materialnym. Zarzut bowiem zawarty w punkcie II petitum skargi kasacyjnej dotyczy kwestii przedawnienia (art. 70 op), która ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Niezależnie od powyższego zarzut przedawnienia jest nieusprawiedliwiony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sam skarżący wskazuje, potwierdzając stanowisko WSA, że "należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie jego bieg rozpoczął się z końcem 2016 r. i powinien upłynąć wraz z końcem 2021 r., co wynika z zastosowania art. 70 § 1 op. W tym więc terminie powinna zostać nie tylko wydana, ale także doręczona decyzja w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Dodać przy tym należy, że samo wydanie i doręczenie decyzji pozostaje bez wpływu na dalszy bieg przedawnienia, jeżeli przed upływem okresu przedawnienia nie zostaną podjęte czynności zawieszające lub przerywające bieg przedawnienia, a takie w ocenie WSA nie wystąpiły. WSA błędnie przyjął, że wydanie i doręczenie decyzji przed 31.12.2021 r., a więc przed terminem przedawnienia automatycznie spowodowało przerwanie biegu przedawnienia, co nie jest prawidłowe". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt sprawy jasno wynika, że decyzja SKO została doręczona w lipcu 2021 r., a więc przed upływem terminu przedawnienia (31 grudnia 2021 r.). Dlaczego więc skarżący uważa inaczej, tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tłumaczy. Oznacza to, że zarzuty naruszenia art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 op przez niezastosowanie oraz art. 252 ust. 1 i 6 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp są chybione. W drugiej kolejności wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie zarzucił naruszenia przepisów postępowania (ppsa i kpa) dotyczących ustalonego w sprawie przez organy stanu faktycznego i przyjętego do jej rozpoznania przez WSA. Choć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dowodzi, że wyciągnięto ze zgromadzonego materiału dowodowego błędne wnioski, naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów oraz że uzasadnienie nie spełnia podstawowej funkcji w zakresie przekonywania strony. Brak sformułowania stosownych zarzutów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powiązanych z nimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji należało przyjąć, że ustalony w sprawie stan faktyczny i jego ocena organu, następnie zaaprobowany przez WSA, jest prawidłowy i tak ustalony był podstawą do zastosowania przepisów materialnych. Brak zaś podważenie ustaleń faktycznych sprawy oznacza, że nie są zasadne zarzuty materialne, tj. art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 uso oraz art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp. Po trzecie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie zauważył, iż w zakresie dotacji za 2018 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, a nie ustawy o systemie oświaty. Brak wskazania naruszenia tej ustawy, co do zarzutów dotyczących wydatków dotacyjnych za 2018 r. automatycznie czyni te zarzuty bezpodstawnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu błędnej wykładni art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 uso, która została przez WSA przedstawiona w sposób prawidłowy. Natomiast skarżący kasacyjnie nie tyle podważa wykładnię, lecz oceną poniesionych wydatków z dotacji z uwagi na zaistniałą sytuację w przedszkolu (chodzi tu o wydatki za 2016 r. dotyczące zakupu kolejnego odkurzacza, składek ZUS, opłat za wodę i odprowadzanie ścieków), a więc w istocie dotyczących sfery ustaleń i oceny zdarzeń faktycznych, a nie wykładni przepisów materialnych. Z podanych powodów NSA skargę kasacyjną oddalił (art. 184 ppsa).