I GSK 1053/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospoda rczej skargi kasacyjnej T. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 74/23 w sprawie ze skargi T. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 74/23 oddalił skargę T. w S. (dalej "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu za 2018 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Organ I instancji zawiadomił stronę, pełniącą rolę organu prowadzącego: S. w M. (dalej: "SOSW TPD"), S. przy SOSW TPD w M. (dalej: "SPS TPD") i S. przy SOSW TPD w M. (dalej: "SSPP TPD"), o zamiarze przeprowadzenia kontroli doraźnej w zakresie oceny prawidłowości pobierania, wykorzystywania i rozliczania dotacji udzielonych szkołom i placówkom niepublicznym w 2018 r. Kontrola doraźna została przeprowadzona w dniach 11-12 oraz 14 marca 2019 r., a jej wynik potwierdzono protokołem kontroli nr [...]. Organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji wykorzystywanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2018, w związku z powzięciem informacji o wynikach przeprowadzonego postępowania kontrolnego. W postępowaniu tym wydanych zostało kilka decyzji przez organ I instancji, które następnie były uchylane po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego. Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Szczecinie decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Myśliborskiego z [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu za 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z większości dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy należy wywieść o niepublicznym statusie placówki prowadzonej przez Stronę, w tym Szkół znajdujących się strukturze SOSW TPD. Potwierdzać to ma: decyzja ostateczna Starosty Myśliborskiego nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. o nadaniu S. w M. uprawnień szkoły publicznej; decyzja Starosty Myśliborskiego nr [...] z [...] września 2008 r. o nadaniu S. uprawnień szkoły publicznej (choć Strona decyzje te postrzega za dowody świadczące o publicznym statusie placówki); zaświadczenia o wpisie oraz o zmianach wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych inicjowanych przez samą Stronę z roku 2005, 2008 2016, 2017 dotyczące odpowiednio: SOSW TPD, SPS TPD, SSPP TPD. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona nie dostrzega, że wyłącznie szkoły o statusie niepublicznym mogły ubiegać się o uzyskanie uprawnień szkoły publicznej, co jednak nie oznacza, że z chwilą uzyskania tych uprawnień przekształciły się w szkoły publiczne. Dalej szkoły te pozostają niepublicznymi i nie podlegają wykreślaniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Ponadto do 1 września 2019 r. w systemie oświaty funkcjonowały szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkół publicznych i bez takich uprawnień, przy czym szkoły podstawowe i gimnazja z chwilą rozpoczęcia działalności powinny były posiadać takie uprawnienia, z uwagi na obowiązek szkolny. Z kolei szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkół publicznych w związku z art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, są obecnie wygaszane. Organ odwoławczy podkreślił, że strona winna rozliczyć się z dotacji za rok 2018 w trybie, w którym tę dotację pobrała. Wystąpiła o dotację dla placówki niepublicznej w ramach, której funkcjonują szkoły niepubliczne i taka dotacja została jej przekazana przez organ dotujący. Przy wykorzystywaniu dotacji oraz jej rozliczaniu. W tym zakresie podkreślił, że strona powinna uwzględniać przepisy, które odnoszą się do placówek niepublicznych. Organ odwoławczy wyjaśniał, że kwestia sfinansowania wynagrodzenia leży po stronie pracodawcy, a w istocie organu prowadzącego placówkę, który może przeznaczyć otrzymane środki dotacyjne na wydatki bieżące w tym na pokrycie wynagrodzenia osoby zatrudnionej w placówce, jednakże jedynie do wysokości ustalonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 poz. 2203 z późn. zm.) dalej "u.f.z.o.". Z kolei w sytuacji, gdy wynagrodzenie przekracza pułap ustawowy, wynagrodzenie w części przekraczającej maksymalny limit, powinno zostać pokryte z innych źródeł niż otrzymana dotacja z budżetu powiatu, za co odpowiada organ prowadzący SOSW TPD. W opinii organu odwoławczego, prawidłowo uznano, że składniki wynagrodzenia P. R. oraz M. R. podlegają sumowaniu przy weryfikowaniu limitu ustawowego wskazanego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a tiret drugi u.f.z.o. i który to limit, nie ulega zwiększeniu z racji pokrywania wynagrodzenia z dotacji przeznaczonej na wydatki bieżące poszczególnych jednostek wchodzących w skład placówki, ani też nie kreuje kilku limitów. Dodatkowo wskazał na pismo Dyrektora Departamentu Wychowania i Edukacji Włączającej Ministerstwa Edukacji i Nauki. Końcowo organ odwoławczy uznał (za organem I instancji), że w niniejszej sprawie dotacje wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem. Nieprawidłowo, więc podnosił Skarżący, że dotację pobrano w nadmiernej wysokości, ponieważ dotacja została pobrana zgodnie z prawem. Skoro zatem nadwyżka wynagrodzenia powinna zostać sfinansowana ze środków niepochodzących z budżetu Powiatu, a została pokryta z dotacji, to oznacza, że w tej części dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 74/23 ją oddalił. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu j.s.t. wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. W sprawie niniejszej dotacja została przyznana i przekazana Skarżącemu w 2018 r., zatem ustawowy 5-letni termin przedawnienia stosownie do regulacji art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 252 ust. 1 u.f.p. upływa z dniem 31 grudnia 2023 r. Oznacza to, że decyzje w sprawie (jako wydane i doręczone przed 31 grudnia 2023 r.) zostały wydane przed upływem przedawnienia w zakresie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018 r. W ocenie Sądu oparcie się przez organy w rozpoznawanej sprawie na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania uprawniało do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, że Skarżący występując o dotację za rok 2018 zidentyfikował SOSW TPD jako placówkę niepubliczną oraz Szkoły jako szkoły niepubliczne o nadanych uprawnieniach szkół publicznych. Tak, więc rozliczenie dotacji winno nastąpić wedle przepisów w oparciu, o które pobrano dotację, tj. jak dla palcówek/szkół niepublicznych. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca rozróżnia szkoły publiczne od szkół niepublicznych, którym nadano uprawnienia szkoły publicznej. Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym w sprawie należy zastosować przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2018, ponieważ zmiany z roku 2019 i 2020 nie miały jedynie charakteru doprecyzowującego. Analiza przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu przekonująca. Sąd stwierdza, że zasadnie w zaskarżonej decyzji przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w roku 2018, a więc przekroczenie limitu wynagrodzenia, o którym mowa w tej regulacji, należy wiązać z przekroczeniem średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego w ujęciu miesięcznym, z tym jednak zastrzeżeniem, iż uprzednio ustalenia wymaga, czy przedmiotowe wynagrodzenia przekroczyły pułap maksymalnego wynagrodzenia rocznego. O takim założeniu przesądza roczny charakter dotacji. Zdaniem Sądu kwestia ta została wyczerpująco wyjaśniona przez organ odwoławczy. Tym samym prawidłowo postąpiły organy rozstrzygając sprawę w oparciu o zestawienia wynagrodzenia osób zatrudnionych w SOSW TPD i Szkołach. Z materiału dowodowego sprawy i wniosków przedstawionych przez organy obu instancji wynika, że maksymalne miesięczne kwoty wynagrodzeń na rok 2018 określone zgodnie z ww. zasadami wyniosły w przypadku szkół i placówek niepublicznych w okresie od stycznia do marca 2018 r. - 7.598,06 zł, a w okresie od kwietnia do grudnia 2018 r. - 8004,56 zł. Natomiast w ujęciu rocznym wynagrodzenie nie mogło przekroczyć kwoty 94.835,22 zł. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a"), zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 maja 2023 r., sygnatura akt I SA/Sz 74/23 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej do budżetu za 2018 r. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 132 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 104 § 2 k.p.a oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a poprzez wydanie wyroku, którym utrzymano w mocy decyzję administracyjną, której rozstrzygnięcie nakładające na stronę obowiązek sformułowano w sposób nieprecyzyjny, tj. nie określono, którą z trzech udzielonych dotacji na rzecz kontrolowanych jednostek (S., S., S.) podlega zwrotowi, co czyni decyzję niewykonalną; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji, która w dacie wydania była niewykonalna, bowiem osnowa decyzji nie - pozwalała ustalić, która z trzech dotacji powinna zostać zwrócona w części; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak ujęcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: - wyjaśnienia, którą z trzech dotacji udzielonych na rzecz kontrolowanych jednostek (S. S. S.) należy zwrócić i w jakiej części, - brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjęcia, że dotacja objęta zaskarżoną decyzją ma charakter dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a nie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i ograniczenie się wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa, bez jakiekolwiek wykładni i uzasadnienia przyjętego stanowiska; ponadto zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego (podstawa zaskarżenia określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a), a mianowicie: 4) niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270) dalej "u.f.p." co polegało na uznaniu, iż środki objęte zaskarżoną decyzją Starosty Myśliborskiego z dnia [...] września 2022 r. zobowiązującą do zwrotu dotacji dla szkół i placówek za rok 2018 (znak [...] ) zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zostały one wydatkowane na wynagrodzenie nauczycieli (czyli zgodnie z przeznaczeniem), tylko w wyższej niż przewidziana przepisami prawa wysokości, a zatem zastosowanie mógłby co najwyżej znaleźć przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy mówiący o środkach pobranych w nadmiernej wysokości, 5) w konsekwencji - niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez naliczanie odsetek, jak dla dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy odsetki mogłyby być ewentualnie naliczanie po upływie terminów zwrotu określonych w art. 252 ust. 1 i 2 u.f.p., czyli jak dla dotacji pobranej w nadmiernej wysokości; 6) błędną wykładnię przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. polegającą na przyjęciu, iż limity wynagrodzenia nauczycieli określone w w/w przepisie odnoszą się do sumy wszystkich dotacji przyznanych odrębnie na rzecz poszczególnych szkół, w których nauczyciele ci świadczą pracę, gdy tymczasem wynagrodzenie to powinno być ustalane oddzielnie dla każdej szkoły uzyskującej odrębną dotację, 7) błędną wykładnię przepisu art. 182 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910) dalej "Prawo oświatowe" w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że dotacje oświatowe - przyznawane odrębnie dla poszczególnych szkół i placówek prowadzonych przez ten sam organ prowadzący, powinny być rozliczane wspólnie, bez potrzeby analizowania w szczególności zakresu czynności i wynagrodzenia nauczycieli w poszczególnych, dotowanych szkołach, podczas gdy dotacje przyznawane są odrębnie dla każdej szkoły i w taki sam sposób są rozliczane; 8) błędną wykładnię przepisów art. 2 pkt 12 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. w zw. z art. 32 oraz art. 70 ust. 3 Konstytucji RP co przejawiało się w pominięciu założeń regulacji, celu ustawodawcy, funkcji przepisów i przyjęciu przez organ, że także w przypadku placówek niepublicznych, które z racji świadczenia usług specjalistycznych są w całości finansowane ze środków publicznych i nie mają możliwości pozyskania na swoje potrzeby środków zewnętrznych, powinien znaleźć zastosowanie próg dotacji w wysokości 250%, a nie 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a wniósł: 1) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 maja 2023 r., sygnatura akt I SA/Sz 74/23 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, 2) o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu wynagrodzenia radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) o rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże). Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego Skarżący, który pełni rolę organu prowadzącego wobec: SOSW TPD, SPS TPD i SSPP TPD, wydatkował otrzymane środki z dotacji oświatowej za 2018 r. zgodnie, czy niezgodnie z przeznaczeniem. Niezasadne są sformułowane w pkt.1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 132 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 104 § 2 k.p.a oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu w całokształcie materiału sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że sąd nie jest zobowiązany do eliminowania z obrotu prawnego decyzji tylko z powodu uchybień o charakterze redakcyjnym lub technicznym, jeżeli z całokształtu treści decyzji oraz akt sprawy możliwe jest jednoznaczne ustalenie jej znaczenia i zakresu obowiązku strony (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., I GSK 1156/15; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., I OSK 2257/18, tamże). Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że poprzez utrzymanie przez w mocy decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie nakładające na stronę obowiązek, który sformułowano w sposób nieprecyzyjny, tj. nie określono, którą z trzech udzielonych dotacji na rzecz kontrolowanych jednostek podlega zwrotowi, co czyni decyzję niewykonalną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie WSA dokonał pełnej kontroli legalności decyzji, a zarzut rzekomej niewykonalności rozstrzygnięcia nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji ani w materiale dowodowym sprawy. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzja powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty. W judykaturze przyjmuje się konsekwentnie, że rozstrzygnięcie decyzji należy interpretować w powiązaniu z jej uzasadnieniem oraz całokształtem materiału sprawy, a nie w oderwaniu od tych elementów. Jeżeli wynika z tych elementów w sposób jednoznaczny zakres obowiązku strony, decyzja nie może być uznana za niewykonalną. Należy zauważyć, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1365/07, tamże). Innymi słowy niewykonalność decyzji zachodzi jedynie wówczas, gdy z jej treści nie można ustalić zakresu obowiązku strony lub gdy wykonanie decyzji jest obiektywnie niemożliwe. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie występuje gdyż z treści decyzji oraz jej uzasadnienia wynika jednoznacznie jakie środki publiczne zostały uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jaka jest ich wysokość oraz jaki podmiot jest zobowiązany do ich zwrotu. Nie można mówić o nieprecyzyjności rozstrzygnięcia, skoro zobowiązanie zwrotu środków dotacyjnych dotyczy organu prowadzącego SOSW TBD w M. tj. T. , który ponosi odpowiedzialność za wydatkowanie środków publicznych niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym decyzja nadaje się do wykonania, a twierdzenie o jej niewykonalności opiera się wyłącznie na formalistycznej interpretacji sposobu redakcji rozstrzygnięcia, a ewentualne niedoskonałości redakcyjne nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, nieważność decyzji zachodzi wyłącznie wówczas, gdy decyzja w dacie jej wydania była niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia niewykonalności decyzji w momencie jej wydania oraz trwałego charakteru tej niewykonalności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że chodzi tu o obiektywną niemożność wykonania decyzji, a nie o trudności interpretacyjne czy niedoskonałości redakcyjne jej treści. NSA wielokrotnie wskazywał, że przesłanka ta ma charakter wyjątkowy i powinna być interpretowana ściśle – niewykonalność musi wynikać z samej natury rozstrzygnięcia i powodować faktyczną niemożność jego realizacji (por. np. wyroki NSA: z 16 stycznia 2025 sygn. akt II OSK 1065/22; z 13 listopada 2007 r., sygn.. akt II OSK 1365/07 z 7 października 2015 sygn. akt II OSK 307/14, tamże). Niewykonalność w rozumieniu wskazanego przepisu zachodzi przykładowo wtedy, gdy decyzja nakazuje dokonanie czynności faktycznie niemożliwej lub prawnie niedopuszczalnej. Niewykonalność obowiązku powinna mieć charakter zobiektywizowany, wobec czego nie powinno się jej odnosić do przypadków, w których formułowane przez zobowiązanego problemy z wykonaniem obowiązku mają charakter pozorny, albowiem ich podłożem jest dostrzegalne zainteresowanie utrzymaniem przez zobowiązanego dotychczasowego stanu rzeczy (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., II OSK 1320/21; z 26 lipca 2023 r., III OSK 625/22, tamże). Bez znaczenia są przy tym trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżona decyzja nie była niewykonalna w dacie jej wydania. Jak wyjaśniono wyżej, zaskarżona decyzja spełnia wymogi wskazane w art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga ona jakie środki publiczne, w jakiej wysokości oraz kto jest zobowiązany do zwrotu środków publicznych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji jako rzekomo niewykonalnej w dacie jej wydania jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a podniesiony zarzut stanowi jedynie polemikę z redakcją rozstrzygnięcia, nie zaś wykazanie kwalifikowanej wady skutkującej nieważnością aktu administracyjnego. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak ujęcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, którą z trzech dotacji należy zwrócić i w jakiej części oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjęcia, że dotacja objęta zaskarżoną decyzją ma charakter dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Przesłanki naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. były przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wielokrotnie podkreślano, że zarzut naruszenia tego przepisu może być – co do zasady – skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. np.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, tamże). Co więcej, naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Niewątpliwie WSA w Szczecinie nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę tego rozstrzygnięcia. Ocena trafności merytorycznego stanowiska, przyjętego przez WSA w zaskarżonym wyroku – jest w pełni możliwa, właśnie z uwagi na spełnienie wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) ani art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania). Decyzja zawiera obszerne uzasadnienie, w którym przedstawiono ustalenia kontroli, wskazano sposób wykorzystania środków publicznych oraz wyjaśniono podstawy prawne obowiązku zwrotu dotacji. Strona mogła zatem w pełni zrozumieć zarówno podstawę faktyczną, jak i prawną rozstrzygnięcia, co wyklucza naruszenie wskazanych zasad postępowania. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, zawartych w petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy je łącznie. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika, że dotacja jest przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, w tym na wynagrodzenia nauczycieli i innych pracowników. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dotacja nie stanowi finansowania konkretnego wydatku przypisanego do pojedynczej czynności nauczyciela lecz służy finansowaniu działalności oświatowej jako takiej (zob. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt. I GSK 1480/18, tamże). Ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności wydatku od precyzyjnego przypisania wynagrodzenia nauczyciela do konkretnej szkoły w strukturze organizacyjnej podmiotu prowadzącego. W systemie finansowania oświaty adresatem obowiązków związanych z wykorzystaniem i rozliczeniem dotacji jest organ prowadzący szkołę, a nie szkoła jako samodzielny podmiot finansowy. Dotacja jest wprawdzie naliczana odrębnie dla każdej szkoły, ale beneficjentem środków jest organ prowadzący, to on odpowiada za ich prawidłowe wykorzystanie i rozliczenie. W konsekwencji przy ocenie prawidłowości wydatkowania dotacji należy badać czy środki zostały przeznaczone na działalność oświatową prowadzonych szkół, a nie czy zostały formalnie przypisane do jednej konkretnej placówki. W tym miejscu odnosząc się do wyjaśnienia kwestii sumowania wynagrodzeń. Trafnie organy podnosiły, a Sąd I instancji zaakceptował, że to Dyrektor SOSW TPD na podstawie statutu tej jednostki odpowiada za zatrudnianie i zwalnianie nauczycieli i wychowawców oraz innych pracowników placówki. W związku z tym, że poszczególne szkoły nie są reprezentowane odrębnie przez dyrektorów, Dyrektor SOSW TPD zawierał jedną umowę o prace z nauczycielami, jak również umowy zlecenia. Organ odwoławczy wyjaśniał, a Sąd I instancji to zaakceptował, że limit wynikający z u.f.z.o. został określony dla osoby zatrudnionej, a nie dla przyznanej dotacji. Tak, więc pracownik zatrudniony w SOSW TPD, realizujący godziny dydaktyczne również w szkołach otrzymuje jedno wynagrodzenie, pomimo, że źródło jego finansowania pochodzi z różnych dotacji. Dysponentem dotacji był SOSW TPD na zasadzie art. 34 ust. 1 u.f.z.o., a nie poszczególne szkoły. Stąd też prawidłowe było przyjęcie wykładni, zgodnie z którą dotacje oświatowe przyznawane dla kilku szkół prowadzonych przez ten sam podmiot mogą być rozliczane łącznie (na poziomie organu prowadzącego), a nie odrębnie dla każdej szkoły poprzez szczegółową analizę czynności nauczycieli w poszczególnych placówkach. Znajduje to uzasadnienie w systemowej i funkcjonalnej interpretacji art. 182 ustawy – Prawo oświatowe w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, potwierdzanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dotacja oświatowa ma charakter publicznoprawnego dofinansowania działalności oświatowej prowadzonej przez podmiot prowadzący szkołę. Jak wskazywał organ i zaakceptował Sąd I instancji, art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowił (w brzmieniu obowiązującym w roku 2018), dotacje samorządowe są przeznaczone na dofinansowanie (nie zaś sfinansowanie) realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W związku z tym. że wynagrodzenie dyrektora oraz nauczycieli wraz z dodatkami i nagrodą uznaniową w danym miesiącu przekroczyło ustawowy limit, w pozostałym zakresie, ponad 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, powinno zostać pokryte ze środków zapewnionych przez organ prowadzący, pochodzących z innych źródeł niż dotacja samorządowa. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. miał na celu określenie wartości maksymalnej wynagrodzeń nauczycieli, przyjmując w sposób dychotomiczny podział na placówki niepubliczne i publiczne. Art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. który dotyczy wynagrodzenia nauczycieli dopuszcza finansowanie z dotacji m.in. wynagrodzeń nauczycieli i innych pracowników szkoły. Jednak należy zauważyć że wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie nie nakłada obowiązku przypisywania konkretnego wynagrodzenia do konkretnej szkoły, jeśli nauczyciel wykonuje zadania w kilku placówkach prowadzonych przez ten sam organ prowadzący, albo zatrudnienie ma charakter organizacyjnie wspólny dla kilku szkół. W praktyce funkcjonowania systemu oświaty zarówno kadra, administracja, czy obsługa finansowa często mają charakter wspólny dla kilku szkół stąd też oczekiwane przez skarżącego kasacyjnie przypisywania każdego wydatku do konkretnej szkoły (wynagrodzenia) byłoby również sprzeczne z rzeczywistą organizacją prowadzenia szkół. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do m.in. sztucznego dzielenia stosunków pracy, konieczności szczegółowego przypisywania części wynagrodzenia do każdej placówki. Zestawienie art. 182 Prawa oświatowego z art. 35 u.f.z.o. potwierdza , że szkoła jest jednostką organizacyjną systemu oświaty, natomiast organ prowadzący jest podmiotem odpowiedzialnym za jej funkcjonowanie i finansowanie. Uwzględniając powyższe nie można również uznać za zasadny zarzut błędnej wykładni przepisów art. 2 pkt 12 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. w zw. z art. 32 oraz art. 70 ust. 3 Konstytucji RP. Argument skarżącego dotyczący specyfiki placówek świadczących usługi specjalistyczne nie może prowadzić do modyfikacji normy prawnej w drodze wykładni. Ewentualne zróżnicowanie sytuacji takich podmiotów powinno wynikać z wyraźnej decyzji ustawodawcy, a nie z interpretacji przepisów, które takiego zróżnicowania nie przewidują. Należy przypomnieć, że cały model finansowania oświaty oparty jest na rozróżnieniu pomiędzy jednostkami publicznymi a niepublicznymi. Wyjaśnienia wymaga, że zasada równości z art. 32 Konstytucji RP polega na jednakowym traktowaniu podmiotów podobnych, stąd przyjęty przez ustawodawcę jednolity mechanizm finansowania wszystkich placówek danego typu realizuje tę zasadę. Z kolei art. 70 ust. 3 Konstytucji RP, gwarantujący wolność zakładania szkół i placówek niepublicznych, nie może być interpretowany jako podstawa roszczenia o pełne finansowanie działalności ze środków publicznych. Przepis ten zapewnia możliwość funkcjonowania placówek niepublicznych oraz ich udział w systemie oświaty, ale nie znosi ustawowych zasad ich finansowania ani nie nakłada na państwo obowiązku pokrywania wszystkich kosztów ich działalności. Niezasadny jest również zarzut naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 i 4 u.f.p. co polegało na uznaniu, iż środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zostały one wydatkowane na wynagrodzenie nauczycieli (czyli zgodnie z przeznaczeniem), tylko w wyższej niż przewidziana przepisami prawa wysokości, a zatem zastosowanie mógłby co najwyżej znaleźć przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. mówiący o środkach pobranych w nadmiernej wysokości. Należy zauważyć że podstawą decyzji wydanej przez organ jest art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. na którego zastosowanie jak należy wnioskować godzi się skarżący kasacyjnie (albo omyłkowo wskazał ten przepis). Przyjęcie tego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia oznacza, że wydatkowanie dotacji na wynagrodzenie osób zatrudnionych w placówce ponad dopuszczalny limit, stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przesłanka "pobrania w nadmiernej wysokości" dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy już na etapie przyznania lub wypłaty dotacji beneficjent uzyskał środki w kwocie wyższej niż należna. Jak wskazywał Sąd I instancji, dotacja została pobrana w prawidłowej wysokości i nie została, także udzielona bez podstawy prawnej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że z wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy środki publiczne zostały wydatkowane w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w przepisach regulujących daną dotację. Oznacza to, że nie chodzi wyłącznie o wydatkowanie środków na zupełnie inny cel, lecz również o naruszenie ustawowych ograniczeń dotyczących sposobu finansowania określonych wydatków z dotacji (por. np. wyroki NSA: z 5 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 327/20; z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1058/21, tamże) Przepisy regulujące finansowanie zadań oświatowych przewidują określone ograniczenia finansowania wynagrodzeń z dotacji oświatowych, w tym maksymalny poziom finansowania wynagrodzeń określonych kategorii pracowników. W niniejszej sprawie skarżący do prawda przeznaczył środki z dotacji na wynagrodzenia osób zatrudnionych w placówce, ale uczynił to ponad dopuszczalny ustawą limit, w konsekwencji wykorzystał środki niezgodnie z warunkami, jakie ustawa wiąże z przeznaczeniem dotacji. Sama kategoria wydatku (wynagrodzenie pracowników) mieści się w katalogu wydatków dopuszczalnych, jednak ustawodawca dopuścił jej finansowanie jedynie do określonej wysokości. Przekroczenie tego limitu oznacza więc naruszenie normy określającej sposób wykorzystania dotacji, a tym samym wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., co uzasadnia obowiązek zwrotu tej części środków dotacyjnych. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.