I GSK 984/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 746/24 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 28 lutego 2024 r. nr CPPC-D04.63.15.150.15.2023/NK w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 21 maja 2024 r., sygn. V SA/Wa 746/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. w W. (dalej zwanej spółką) na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej zwanego CPPC) z dnia 28 lutego 2024 r. nr CPPC-D04.63.15.150.15.2023/NK, w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia CPPC, w przedmiocie oceny wniosku spółki o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia CPPC. 17 października 2023 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa przyłączy telekomunikacyjnych do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej na terenie obszaru [...], pow. [...], woj. [...]", w ramach Programu Fundusze Europejskie na Rozwój Cyfrowy 2021-2027, Priorytetu [...] "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego", Działania [...] "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego". W rubryce wniosku "Wykonalność finansowa projektu" spółka wskazała, że jest spółką celową, powołaną do realizacji projektu, którego wykonanie oparte będzie na outsourcingowych zasobach projektowo-wykonawczych. Bieżące finansowanie wkładu własnego i inwestycji własnych oraz związany z tym podatek VAT będzie finansowany przez podmiot nadrzędny, tj. A. sp. z o.o., który jest w pierwszej kolejności gwarantem realizacji prac zgodnie z zakresem rzeczowym w założonej alokacji czasu, a finansowanie będzie przekazywane w formie pożyczek lub podnoszenia kapitału zakładowego w zależności od potrzeb w danej sytuacji ekonomicznej. Spółka nie wykluczyła pozyskiwania dodatkowych źródeł finansowania (w tym zewnętrznego kredytowania lub gwarancji instytucji bankowo-ubezpieczeniowych) w trakcie realizacji inwestycji, o ile wystąpią takie potrzeby, szczególnie w sytuacji operacyjnego przejmowania wybudowanej sieci do eksploatacji oraz rozpoczęcia świadczenia usług, w tym hurtowego dostępu OK i ISP, które to przychody mają pozwolić w pełni rozliczyć podatek VAT oraz stanowić dodatkowe źródło wsparcia finansowego w zakresie operacyjnym. W początkowym okresie podatek VAT regulowany na rzecz podmiotów współpracujących będzie obciążał spółkę tylko do czasu uzyskania jego zwrotu po upłynięciu ustawowego terminu ustalonego dla podatników VAT czynnych i jako zwrócony przez urząd skarbowy w wyniku składanych wniosków o zwrot, w trakcie realizacji projektu jego ponoszenie w perspektywie rozliczeń pozostawać będzie bez wpływu na wydatki niekwalifikowane, a konstrukcja uzyskiwania zwrotu pozwoli na uelastycznienie wydatków w tym zakresie. Pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. nr CPPC-D04.63.15.150.5.2023/BC CPPC – działając na podstawie art. 56 ust. 4 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa") – poinformowało spółkę, że jej wniosek o dofinansowanie uzyskał ocenę negatywną i tym samym nie został wybrany do dofinansowania przez Komisję Oceny Projektów (KOP). Powodem takiej oceny było to, że wniosek o dofinansowanie nie spełnił warunku określonego w § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wyboru projektów, Nabór nr [...], Priorytet [...] Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego, Działanie [...] Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego (dalej: Regulamin wyboru projektów, Regulamin), wobec braku spełnienia kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Do aktu załączono indywidualną kartę oceny merytorycznej projektu, w której przy ocenie ww. kryterium stwierdzono, że wnioskodawca jest spółką celową, która została powołana w celu realizacji projektów związanych z budową sieci szerokopasmowych. Ponadto, wnioskodawca zadeklarował, że na potrzeby projektu planuje outsourcing zasobów projektowo-wykonawczych. Wnioskodawca w odniesieniu do kwestii finansowania projektu deklaruje, że podatek VAT, wkład własny i kwota na inwestycje zostaną sfinansowane przez spółkę A. CPPC stwierdziła, że spółka jako podmiot celowy nie generuje w chwili obecnej przychodów oraz zysku. Powyższe wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania, np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych. Spółka w naborze 1.1 [...] złożyła wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów. Ich łączna kwota ogółem wynosi ponad [...] mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej [...] mln zł + podatek VAT dot. wydatków kwalifikowanych. Zatem pomiędzy zdolnością finansową wnioskodawcy, a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja. Z uwagi na fakt, że spółka nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej zostałaby zobowiązana do rozliczenia projektów w formie refundacji. Oznacza to, że musiałaby w pierwszej kolejności ponieść nakłady finansowe, tak aby zrealizować część projektów a w kolejnym kroku je rozliczyć aby otrzymać zwrot w formie refundacji. W innym przypadku wnioskodawca może wnioskować o zaliczkę, nie mniej jednak niezbędne w tym zakresie jest złożenie gwarancji ubezpieczeniowej, bądź bankowej, natomiast proces ten w przypadku spółek celowych może być obarczony ryzykiem. Ponadto, finansowanie spółki przez podmiot nadrzędny nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji. Reasumując, na podstawie powyższego stwierdzono, że zarówno zdolności organizacyjne (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie spółki do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu), jak i zdolność finansowa spółki nie są wystarczające oraz nie gwarantują ukończenia projektów w wyznaczonym terminie. W złożonym proteście spółka powołała się między innymi na wsparcie finansowe swojego jedynego wspólnika, wskazując na jego aktywa ([...] zł), kapitał własny ([...] zł) i przychody ze sprzedaży ([...]), jak również zysk netto. CPPC po rozpatrzeniu protestu spółki, pismem z 28 lutego 2024 r. poinformowało ją o jego nieuwzględnieniu i podtrzymaniu negatywnej oceny projektu. WSA w Warszawie po rozpatrzeniu skargi spółki, wyrokiem z 21 maja 2024 r. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia CPPC. Sąd doszedł do wniosku, że kluczowe znaczenie dla zbadania kryterium w postaci wykonalności projektu ma opisana przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie zdolność (finansowa) do realizacji projektu. Nie wskazano w żaden sposób, że należy do wniosku załączyć dodatkowe dokumenty potwierdzające ww. zdolność do realizacji projektu, za wyjątkiem wymienionych obligatoryjnych załączników do wniosku, np. dotyczących analizy sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy: "Formularz oceny sytuacji ekonomicznej" (załącznik nr 2) oraz "Dodatkowe oświadczenie o sytuacji ekonomicznej" (załącznik nr 2a). Ponadto zarówno na etapie oceny formalnej jak i merytorycznej organ ma możliwość wezwania wnioskodawcy do korekty wniosku oraz złożenia wyjaśnień. I tak w myśl § 8 ust. 3 Regulaminu cyt.: "Na etapie oceny formalnej WoD ION ma prawo do wezwania Wnioskodawcy do poprawienia/uzupełnienia WoD lub złożenia wyjaśnień. Kwestia będąca przedmiotem wezwania ION może być uzupełniona/poprawiona lub wyjaśniona tylko jeden raz." Natomiast odnośnie oceny merytorycznej wniosku, w myśl § 9 ust. 5 Regulaminu wyboru projektów cyt.: "W przypadku stwierdzenia rozbieżności, nieścisłości lub jakichkolwiek wątpliwości co do treści WoD w trakcie jego oceny, ION może wezwać Wnioskodawcę do przekazania dodatkowych informacji, wyjaśnień bądź do poprawienia lub uzupełnienia WoD w terminie nie krótszym niż 3 dni. Kwestia będąca przedmiotem wezwania ION może być uzupełniona/poprawiona lub wyjaśniona tylko jeden raz." Sąd podzielił argumentację strony skarżącej, że niezasadne są wątpliwości CPPC dotyczące możliwości finansowo-operacyjnych skarżącej z tego tylko powodu, że jest to spółka celowa, która została powołana do realizacji projektów związanych z budową sieci szerokopasmowych. Sąd zauważył bowiem, że dokumentacja konkursowa i zasady procedowania wniosków w naborze nr [...]: nie zakazują przyznania dofinansowania spółkom celowym, nawet takim, które zostały zawiązane wyłącznie w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia objętego wnioskiem o dofinansowanie. Sąd podkreślił, że dla skarżącej spółki kluczowym dokumentem wskazującym, iż wniosek spółki spełnia omawiane kryterium, jest sprawozdanie finansowe spółki A. za lata 2020-2022. Tymczasem organ w żaden sposób nie odniósł się do danych zawartych w tym sprawozdaniu, dotyczącym sytuacji finansowej podmiotu, który w świetle treści wnioski o dofinansowanie zapewnia finansowanie projektu. WSA w Warszawie stwierdził, że twierdzenia CPPC odnośnie braku doświadczenia w realizacji projektu są lakoniczne i ponownie wskazują na gorszą pozycję spółek celowych w omawianym konkursie ze względu na mniejsze możliwości uzyskania przez spółkę celową gwarancji ubezpieczeniowej czy celowej. KOP nie rozwinął powyższej argumentacji, która ma charakter przypuszczający. Nie można też nie zauważyć, że refundacja wykonania projektu jest przewidziana w Regulaminie i nie można z wybrania tej opcji wyciągać negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, z góry zakładając, że nie uda mu się ponieść nakładów na realizację projektu. Sąd zauważył również, że z zapisu Regulaminu wynika, że zasadą jest, iż wysokość dofinansowania udzielonego wnioskodawcy nie przekracza kwoty 20%, alokacji naboru. Jak wynika z § 3 ust. 5 Regulaminu kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w naborze wynosi [...] zł, tym samym skarżąca mogła uzyskać maksymalną kwotę dofinasowania w wysokości ok. [...] mln zł (z zastrzeżeniem wyjątku o którym mowa w § 4 ust. 3 Regulaminu), a nie, jak wskazał organ [...] mld zł. Zatem to wartość ok. [...] mln. zł powinna być brana pod uwagę pod katem obliczenia wkładu własnego i obliczenia wydatków kwalifikowanych. Ma to szczególne znaczenia w sytuacji, gdy CPPC oceniał całościowo możliwość wykonania finansowego wszystkich 39 projektów skarżącej, a nie każdego oddzielnie projektu w ramach pojedynczego obszaru. Ta kwestia oceny wykonalności finansowej całości złożonych przez skarżącą projektów a nie pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru powinna zostać wyjaśniona przez organ. W sytuacji, gdy w informacji rozstrzygającej wniosek organ odnosi się do wszystkich 39 wniosków skarżącej, wskazując, jakie to środki własne powinna mieć spółka na ich zrealizowanie, a już w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że każde z tych postępowań jest indywidualne i może być zupełnie inaczej ocenione. W tej sytuacji przyjąć należy, że organ dopuszcza możliwość uznania, że wnioskodawca posiada wykonalność finansową tylko co do części złożonych projektów. Kwestia ta powinna zostać w sposób jasny wyjaśniona przy ponownej ocenie projektu. Oprócz tego w dniach 4 i 5 stycznia 2024 r. spółka została poinformowana o wybraniu do dofinansowań przez KOP, jak również, że została umieszczona na Ogólnopolskiej liście rankingowej. W korespondencji tej organ przekazywał, że "w wyniku oceny stwierdzono, że Państwa wniosek uzyskał ocenę pozytywną we wszystkich kryteriach merytorycznych ocenianych metodą zero-jedynkową ", co oznacza, że organ stanął na stanowisku, iż spółka w tych wszystkich przypadkach spełniała również kryterium merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Zdaniem skarżącej naruszono zasadę równego traktowania wnioskodawców w naborze, bowiem bazując na de facto tożsamej dokumentacji formalnej i merytorycznej, złożonej przez ten sam podmiot - ten sam organ, wydaje dwa całkowicie inne rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że nie jest prawidłowe – w świetle zasad opisanych w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej – dokonywanie w sposób odmienny, bez podania przyczyn, oceny innych wniosków spółki w ramach tego samego konkursu i w takim samym schemacie finansowania. Skoro bowiem CPPC w toku procedowania 12-tu wniosków o dofinansowanie uznało, że spółka spełnia wszystkie warunki formalne i merytoryczne, a następnie wybiera je do dofinansowań, to odstąpienie od takiej oceny w zakresie pozostałych wniosków skarżącej wymaga co najmniej jasnego przedstawienia uzasadnienia takiej oceny. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 21 maja 2024 r. wniosło CPPC, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi IZ zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wyrażające się w uwzględnieniu skargi, pomimo braku zaistnienia okoliczności wskazujących na dokonanie przez organ naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności jak i innych zasad, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, ze ocena projektu nie została przeprowadzona z naruszeniem zasad normatywnych określonych przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a tylko takie stwierdzenie uprawniało WSA do zastosowania art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej (zarzut rozwijany jest w pkt I Uzasadnienia); 2. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr [...] (dalej także "Regulamin") w zw. z znacznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dIa działania [...], załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Znacznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku przeprowadzenia przez WSA kontroli zgodności dokonanej przez organ oceny merytorycznej co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., z uwagi na fakt, ze ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny tylko wtedy, gdy organ naruszył ogłoszone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej postanowienia Regulaminu wyboru projektów, w tym kryteria wyboru projektów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (zarzut rozwijany jest w pkt I Uzasadnienia); 3. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr [...][w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania [...], Załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, sprowadzające się do chybionego stwierdzenia, ze organ nie miał prawa dokonywać oceny zdolności finansowej wnioskodawcy, lub też, ze miał obowiązek uwzględnić z urzędu, jako przysługujące wnioskodawcy doświadczenie i środki spółki władnącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., z uwagi na fakt, iż w ramach kryterium wykonalności finansowej: - organ nie był obowiązany oceniać zdolność finansową wnioskodawcy na podstawie sprawozdania finansowego podmiotu trzeciego, - wnioskodawca określił źródła finansowania zarówno w pierwotnie złożonym wniosku jak i w uzupełnieniu, w sposób nie pozwalający na pozytywna ocenę spienienia kryterium (zarzut rozwijany jest w pkt. II Uzasadnienia); 4. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 46, art. 47 ust. 1 pkt 1 a contrario ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 4, 5, 8, 9, 10 Regulaminu i art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z postanowieniami dokumentacji konkursowej regulującymi Kryterium merytoryczne nr 2 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr [...] w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania [...], znacznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Znacznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, poprzez uznanie że organ poprzez oczekiwanie przedłożenia przez wnioskodawcę dodatkowych informacji i dokumentów i wysnucie negatywnych wniosków z faktu ich niedostarczenia naruszył zasad rzetelności; podczas gdy organ był uprawniony do żądania dodatkowych wyjaśnień i informacji, których nieprzedłożenie przez wnioskodawca, mogło stanowić podstawę negatywnej oceny projektu (zarzut rozwijany jest w pkt I uzasadnienia); 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., co wyraża się w: 1) braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej z odniesieniem się do właściwych przepisów ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu, w tym jego załączników bez precyzyjnego określenia, który z przepisów w ocenie Sądu I instancji organ naruszył i jak powyższego dokonał, a także braku precyzyjnego wskazania dalszego postępowania organu w związku ze skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej orzeczenia w powyższym zakresie (rozwinięcie zarzutu zawiera się w pkt Ill uzasadnienia), 2) pominięciu w ramach rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wskazanych w ramach ustalonego stanu faktycznego okoliczności związanych z oceną zdolności finansowej wnioskodawcy dokonanej przez organ, a mianowicie przedstawianych przez skarżącą informacji finansowych jej niedotyczących (a dotyczących A. Sp. z o.o.) z jednoczesnym niewykazaniem ich relewantności (zarzut rozwijany jest w pkt I uzasadnienia). Na tej podstawie skarżący kasacyjnie CPPC wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi. Oprócz tego wystąpiło o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że oceny projektów dokonuje się w oparciu o dostępną publicznie dokumentację konkursową, w związku z czym, składające się na nią dokumenty powinny stanowić także podstawę sadowej kontroli zgodności z prawem dokonanie przez właściwą instytucję oceny projektu. Oprócz tego skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Sąd I instancji przypisuje kluczowe znaczenie ocenie spełnienia przez spółkę kryteriów ekonomicznych, sprawozdaniu finansowemu spółki nadrzędnej. Pomijany jest przy tym całkowicie fakt, ze dokumentacja ta mogłaby mieć jakiekolwiek znaczenie w sprawie o ile jej bezpośrednie powiazanie z wnioskodawcą wykazane zostałoby poprzez właściwy opis we wniosku o dofinansowanie a nade wszystko, poparte odpowiednimi dokumentami. Powiązaniem takim nie mogą być same powiazania własnościowe pomiędzy podmiotami prawa handlowego. CPPC nadmienił, że wezwał spółkę do przedstawienia dodatkowej dokumentacji potwierdzającej możliwość oparcia finansowego w zasobach spółki A. Co istotne i potwierdzane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wnioskodawca ponowił oświadczenia i dokumenty zaprezentowane już we wniosku, część zaś zignorował. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że powoływanie się na możliwość finansowania ze środków spółki władnącej, bez wskazania mechanizmów, w ramach których pozyskanie środków z tego źródła miało się odbywać, musiało spotkać się z negatywną oceną organu. Wykonalność finansowa projektu wymagała opisu "posiadanych zasobów", to tej kategorii odnosić się miały również składane oświadczenia (ust. 18 załącznika nr 1 do Regulaminu). Nie chodziło więc, o zasoby potencjalnie dostępne - niezależnie od prawdopodobieństwa ich uzyskania, a o zasoby będące w bezpośredniej dyspozycji wnioskodawcy. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz od CPPC kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i z tego względu została uwzględniona, jakkolwiek nie wszystkie stawiane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ujawniono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 P.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega z kolei na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i precyzyjnie wskazane przez skarżącą kasacyjnie stronę. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu najdalej idącego, tj. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jest on nieskuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do podnoszonych w jego ramach twierdzeń skarżącego kasacyjnie (skądinąd w niepełnym zakresie rozwiniętych w uzasadnieniu) wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. WSA w Warszawie, wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, wskazał zarówno naruszenie prawa, z powodu którego uwzględnił skargę, jak również zamieścił w treści uzasadnienia wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania. Na marginesie dodać jedynie należy, że ocena tychże wytycznych, podobnie jak i ocena zasadności przytoczonej przez sąd argumentacji, nie może być prowadzona pod kątem dochowania wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a., lecz regulacji prawa procesowego lub materialnego, mających zastosowanie na gruncie danej sprawy. Stąd też przedmiotowy zarzut, który w istocie do tego się sprowadza, uznać należało za bezskuteczny. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej mają względem siebie komplementarny charakter (co potwierdza także konstrukcja i treść ich uzasadnienia). Taki zaś sposób ich sformułowania uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości oceny wniosku o dofinansowanie projektu - kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Pierwszoplanowe znaczenie w realiach sprawy ma ustalenie czy przedstawione przez spółkę dane finansowe, wynikające ze sprawozdania finansowego innego podmiotu - spółki A., która została określona przez spółkę jako nadrzędna wobec strony – podlegać powinny analizie i ocenie w świetle powyższego kryterium merytorycznego oraz czy powołanie się na nie przez spółkę uznać należy za wystarczające z punktu widzenia oceny spełnienia omawianego kryterium merytorycznego. Mając na uwadze uwarunkowania prawne oraz dokumentację przedstawioną przez stronę stwierdzić należy, że nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, w myśl którego organ winien dokonywać oceny jej zdolności finansowej na podstawie sprawozdania finansowego innego podmiotu, tj. spółki A. (niebędącej stroną w niniejszym postępowaniu). Brak jest do tego podstaw szczególnie w sytuacji, gdy strona w żaden sposób nie uprawdopodobniła, tj. nie wskazała (co mogła uczynić i co było w jej interesie jako wnioskującej o udzielenie finansowania) żadnych mechanizmów świadczących o zapewnieniu przez spółkę nadrzędną bieżącego finansowania realizacji jej projektu, o którym mowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W zaskarżonym wyroku nie wskazano, w odniesieniu do treści i zawartości złożonego przez spółkę wniosku w zakresie "Wykonalności finansowej projektu", regulacji prawnej nakładającej na organ obowiązek analizy sytuacji finansowej innego podmiotu niż spółka będąca wnioskodawcą, a powołanie się na reguły przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania uznać należy za zbyt ogólnikowe. Stosownie do art. 45 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja: - przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1); - zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2). Zgodnie z art. 46 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawców wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny projektu lub objęcia projektu dofinansowaniem. W art. 47 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano, że w toku postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, w toku procedury odwoławczej oraz przy udzielaniu dofinansowania właściwa instytucja nie może żądać zaświadczeń oraz dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli są one znane instytucji z urzędu albo są możliwe do ustalenia na podstawie m.in. posiadanych przez nią ewidencji. Uwzględniając powyższe uregulowania stwierdzić należy, że jako zbyt daleko idący uznać należy wniosek Sądu I instancji, że CPPC winno odnieść się do sprawozdania finansowego spółki A., jako kluczowego dokumentu, mającego znaczenie dla zapewnienia finansowania projektu spółki oraz dokonać oceny wykonalności finansowej, uwzględniając nadto całość złożonych przez stronę projektów, nie zaś pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru. Podkreślenia w tym względzie wymaga, że sformułowanie przywołanej wyżej zasady równości (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej) wprost wskazuje, że odnoszona jest ona do równego traktowania różnych podmiotów występujących o dofinansowanie w ramach tego samego konkursu. Poza sporem w sprawie jest, że realizacja projektu ma nastąpić na zasadzie refundacji, zatem rozważania organu w kontekście zaliczki były jedynie wskazaniem innej możliwości finansowania i nie sposób czynić organowi z tego powodu zarzutów. Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że art. 45 ust. 1, art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej nie nakładają na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązku odniesienia się merytorycznego do sprawozdania finansowego innego podmiotu niż strona, w interesie której - co już wyżej zaznaczono - było wykazanie posiadania dostatecznych środków na realizację danego projektu. Ewentualnego rozszerzania obowiązków organu nie można usprawiedliwiać respektowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu. Wspomniane zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, w znaczeniu o jakim była mowa wcześniej (tj. równego traktowania różnych podmiotów), znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a także z ustawowej zasady powszechności dostępu do realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych (art. 43 ustawy o finansach publicznych). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, które po dokonaniu oceny ich spełnienia, skutkowały w niniejszej sprawie negatywnymi konsekwencjami, zostały formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, że nie pozostawiało żadnych wątpliwości, że w danym postępowaniu konkursowym kryterium oceny projektu merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu" było znane wszystkim. W niniejszej sprawie nie doszło również do uchybienia zasadzie rzetelności, polegającej na ustanowieniu jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19). CPPC precyzyjnie wyjaśniło, że zbadało i oceniło każdy element sytuacji strony, czyli zarówno zdolności organizacyjne jako spółki celowej, brak doświadczenia w przedmiocie projektu, planowane korzystanie z outsourcingu oraz brak zdolności finansowej strony (a nie spółki A.). WSA w Warszawie stwierdził, że negatywna ocena projektu przez CPPC została podyktowana tym, że: - strona, jako spółka celowa, nie generuje przychodów i zysku, co wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych; - strona w naborze 1.1 [...] złożyła wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów, ich łączna kwota wynosi ponad [...] mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej [...] mln zł + podatek VAT dotyczący wydatków kwalifikowanych, co oznacza, że pomiędzy zdolnością finansową Strony, a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja; - spółka nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej co oznacza rozliczenia projektów w formie refundacji, a ewentualna zaliczka wymagałaby złożenie dodatkowych gwarancji finansowych, a przez to proces dotyczący spółek celowych może być obarczony ryzykiem; - finansowanie strony przez podmiot nadrzędny (A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji. Powyższe argumenty uwzględnione w całokształcie okoliczności sprawy i wnikliwie ocenione nie dawały jednoznacznych podstaw do pozytywnej oceny wniosku strony. Za uzasadnione uznać należy wątpliwości CPPC dotyczące zdolności organizacyjnych strony (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie spółki celowej do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu), a w szczególności brak jednoznacznego wykazania posiadania zdolności finansowej strony (a nie spółki A.). Powyższe okoliczności dawały podstawę do uznania braku gwarancji ukończenia projektów w wyznaczonym terminie. Reasumując, rację ma CPPC, że brak jest podstaw do obligowania go do dokonywania oceny zdolności finansowej innego podmiotu niż tylko strony postępowania. W konsekwencji CPPC nie miało obowiązku bezkrytycznego uwzględniania doświadczenia i sytuacji finansowej innej spółki. Jak wspomniano, WSA w Warszawie nie podał także podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek organu odniesienia się do sprawozdania finansowego innego podmiotu w sprawie - spółki A. za lata 2020-2022. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji na organie nie ciążył obowiązek analizy i oceny dokumentów finansowych podmiotu, który nie jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki, szczególnie wówczas gdy sama strona zaniechała wykazania takich okoliczności, które wskazywałyby na to że ów inny podmiot "jest zainteresowany" finansowaniem wnioskowanego przez stronę projektu. Okoliczności tego rodzaju nie można domniemywać i wywodzić z tego tylko podniesionego faktu, że skoro spółka - wnioskodawca została utworzona przez inny podmiot, to ów inny podmiot zapewni zdolność finansową do realizacji projektu przez wnioskodawcę. Bezsporne w sprawie jest, że dane zawarte we wspomnianym sprawozdaniu, dotyczą sytuacji finansowej innego podmiotu, który wprawdzie według - co należy podkreślić - jedynie deklaracji strony, ma zapewniać finansowanie jej projektu, ale podmiot ten nie może być adresatem praw i obowiązków w niniejszej sprawie. Wobec powyższego na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 46, art. 47 ust. 1 pkt 1a, art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wyboru. Sąd I instancji słusznie zauważył, że skoro wnioskodawca zakłada realizację projektu w drodze refundacji, to oznacza to, że zanim środki zostaną mu przekazane, to z własnych środków musi zrealizować projekt, a płatność refundacyjna ma miejsce dopiero po odbiorze wykonanej infrastruktury. Niemniej jednak powyższe nie zwalnia organu z czuwania nad prawidłowością realizacji zadań finansowych ze środków europejskich. Oznacza to, że CPPC jest zobligowany do wszechstronnej weryfikacji danych zawartych we wniosku pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Trafnie zatem skupił się na ocenie pojedynczego projektu, oczekując przedstawienia sytuacji finansowej strony. Okoliczność złożenia przez spółkę wielu wniosków o dofinansowanie podobnych projektów nie nakłada na organ wymogu "całościowej" oceny wszystkich wniosków w jednym postępowaniu, bez względu na sposób finansowania projektów z określeniem symulacji dofinansowania, która może podlegać dynamicznym zmianom. Takie bowiem ewentualne postępowanie podważałoby bowiem stosowanie zasady równości we wcześniej wskazanym rozumieniu. Nieuprawnione jest wskazywanie na uchybienie zasadzie równości w związku z odmienną oceną projektów tego samego podmiotu. Instytucja dokonująca oceny nie jest zobligowana do powielania oceny projektów danej strony (w tym w sytuacji w której następczo stwierdziła pewne nieprawidłowości, jakich nie dostrzegła poprzednio). Jakkolwiek uznać jednocześnie trzeba, że realizacja zasady rzetelności wymaga uwzględnienia przez organ samej okoliczności o wielości wniosków składanych przez stronę, co wpływało na zdolność finansową strony do realizacji wnioskowanego projektu. Niezależnie od powyższego dodać również należy, że stanowisko CPPC, odnośnie niezapewnienia przez spółkę kryterium wykonalności projektu nie jest wynikiem nierównego, w stosunku do pozostałych podmiotów, traktowania spółek celowych. Taki właśnie charakter podmiotów aplikujących nie wyklucza możliwości uzyskania dofinansowania realizacji projektu, niemniej jednak występując o nie winny one udokumentować w wiarygodny sposób, że dają dostateczne gwarancje realizacji swoich projektów, na co w niniejszym przypadku CPPC słusznie zwróciło uwagę. W tym celu nie mogą się więc one ograniczać do przedłożenia jedynie tych dokumentów, które zostały wyraźnie wskazane w dokumentacji konkursowej, jako niezbędne. Z własnej inicjatywy winny one przedstawić także te, które pozytywnie świadczyłyby o ich sytuacji finansowej i wynikających z niej możliwościach. Nie sposób jest także przyjąć, że to właściwa instytucja oceniająca winna występować o uzupełnienie tego rodzaju danych w trybie wezwania o uzupełnienie danych czy też przedłożenie odpowiednich wyjaśnień. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z niejasnościami, które mogłyby zostać uzupełnione w tym trybie, ale istotnymi brakami w zakresie informacji o sytuacji spółki o kluczowym znaczeniu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wykazał w sposób przekonujący i jednoznaczny, że ocena danego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. CPPC miało podstawy do powzięcia opisanych powyżej wątpliwości i uznając je za uzasadnione, za nieuprawnione uznać należy przekazanie przez WSA sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną oddalił skargę spółki. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz CPPC orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając na rzecz CPPC od spółki kwotę 580 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (który sporządził skargę kasacyjną i reprezentował CPPC na rozprawie), w wysokości 480 zł, a także zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 100 zł.