I GSK 982/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 740/24 w sprawie ze skargi A na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 28 lutego 2024 r. nr CPPC-D04.63.15.135.14.2023/NK w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 740/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A (dalej: spółka, strona lub wnioskodawca) na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: CPPC) z 28 lutego 2024 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a nadto zasądził od organu na rzecz spółki 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Spółka 17 października 2023 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa przyłączy telekomunikacyjnych do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej na terenie obszaru ID_5.14.22.00, pow. p., woj. M.", w ramach Programu Fundusze Europejskie na Rozwój Cyfrowy 2021-2027, Priorytetu FERC.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego", Działania FERC.01.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego". We wniosku rubryce "Wykonalność finansowa projektu" spółka wskazała, że cyt. "Z uwagi na fakt, że Beneficjent jest spółką celową powołaną do realizacji projektu, którego realizacja oparta będzie na outsourcingowych zasobach projektowo-wykonawczych, bieżące finansowanie wkładu własnego i inwestycji własnych oraz związany z tym podatek VAT będzie finansowany przez podmiot nadrzędny, tj. A. sp. z o.o., który jest w pierwszej kolejności gwarantem realizacji prac zgodnie z zakresem rzeczowym w założonej alokacji czasu, finansowanie będzie przekazywane w formie pożyczek lub podnoszenia kapitału zakładowego w zależności od potrzeb w danej sytuacji ekonomicznej, Beneficjent nie wyklucza pozyskiwania dodatkowych źródeł finansowania (w tym zewnętrznego kredytowania lub gwarancji instytucji bankowo -ubezpieczeniowych) w trakcie realizacji inwestycji o ile wystąpią takie potrzeby, szczególnie w sytuacji operacyjnego przejmowania wybudowanej sieci do eksploatacji oraz rozpoczęcia świadczenia usług, w tym hurtowego dostępu OK i ISP, które to przychody mają pozwolić w pełni rozliczyć podatek VAT oraz stanowić dodatkowe źródło wsparcia finansowego w zakresie operacyjnym. W początkowym okresie podatek VAT regulowany na rzecz podmiotów współpracujących będzie obciążał Beneficjenta tylko do czasu uzyskania jego zwrotu po upłynięciu ustawowego terminu ustalonego dla podatników VAT czynnych i jako zwrócony przez Urząd Skarbowy w wyniku składanych wniosków o zwrot, w trakcie realizacji projektu jego ponoszenie w perspektywie rozliczeń pozostaje bez wpływu na wydatki niekwalifikowane, a konstrukcja uzyskiwania zwrotu pozwoli na uelastycznienie wydatków w tym zakresie." Organ pismem z 29 stycznia 2024 r. poinformował spółkę, że jej wniosek o dofinansowanie uzyskał ocenę negatywną i tym samym nie został wybrany do dofinansowania przez Komisję Oceny Projektów (KOP). W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o dofinansowanie nie spełnił warunku określonego w § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wyboru projektów (dalej: Regulamin wyboru projektów, Regulamin), wobec braku spełnienia kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Do wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca dołączył sprawozdania finansowe firmy A. sp. z o.o., a finansowanie przez ww. podmiot ma być przekazywane w formie pożyczek, bądź podnoszenia kapitału zakładowego. W trakcie realizacji inwestycji (w późniejszej perspektywie czasowej) bierze pod uwagę również pozyskanie dodatkowych źródeł finansowania - zewnętrznego kredytowania lub gwarancji bankowych/ubezpieczeniowych, "(...) o ile wystąpią takie potrzeby, szczególnie w sytuacji operacyjnego przejmowania wybudowanej sieci do eksploatacji oraz rozpoczęcia świadczenia usług, w tym hurtowego dostępu OK i ISP". Wnioskodawca jako podmiot celowy nie generuje w chwili obecnej przychodów oraz zysku. Powyższe wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych. Wnioskodawca w naborze 1.1 FERC złożył wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów. Ich łączna kwota ogółem wynosi ponad 1.2 mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej 289 min zł + podatek VAT dot. wydatków kwalifikowanych. Należy wskazać zatem, że pomiędzy zdolnością finansową Wnioskodawcy, a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja. Z uwagi na fakt, że Wnioskodawca nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej zostałby zobowiązany do rozliczenia projektów w formie refundacji. Oznacza to, że musiałby w pierwszej kolejności ponieść nakłady finansowe, tak aby zrealizować część projektów a w kolejnym kroku je rozliczyć aby otrzymać zwrot w formie refundacji, W innym przypadku Wnioskodawca może wnioskować o zaliczkę, nie mniej jednak niezbędne w tym zakresie jest złożenie gwarancji ubezpieczeniowej, bądź bankowej, natomiast proces ten w przypadku spółek celowych może być obarczony ryzykiem. Ponadto, finansowanie Wnioskodawcy przez podmiot nadrzędny (tj. A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji. Orzekając na skutek protestu strony organ pismem z 28 lutego 2024 r. wskazał, że ww. środek odwoławczy nie został nieuwzględniony. Uzasadniając stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie podkreślił, że w sprawie wniosek strony nie spełnił kryterium merytorycznego "Wykonalność finansowa projektu". W Kryteriach wyboru projektów wskazano w opisie powyższego kryterium, że cyt. "W ramach kryterium oceniana będzie wykonalność projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych, weryfikowana na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie". Natomiast w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, odnośnie wypełnienia rubryki dotyczącej spornego kryterium wskazano cyt.: "Wykonalność finansowa projektu (limit znaków 5000) – opisz zdolność do realizacji projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych oraz wartości projektu i posiadanych zasobów. Opisz w jaki sposób będzie finansowany projekt, w szczególności wkład własny, VAT, inwestycje własne i gwarancja bankowa/ubezpieczeniowa (jeśli dotyczy)." Jak wynika z powyższych zapisów, kluczowe znaczenie dla zbadania tego kryterium ma opisana przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie zdolność (finansowa) do realizacji projektu. Nie wskazano, że należy do wniosku załączyć dodatkowe dokumenty potwierdzające ww. zdolność do realizacji projektu, za wyjątkiem wymienionych obligatoryjnych załączników do wniosku, np. dotyczących analizy sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy: "Formularz oceny sytuacji ekonomicznej" (załącznik nr 2) oraz "Dodatkowe oświadczenie o sytuacji ekonomicznej" (załącznik nr 2a). Regulamin wyboru projektów, oprócz konieczności załączenia obligatoryjnych załączników (takich jak ww. wymienione), umożliwia także załączenie dodatkowych dokumentów. Zarówno techniczna jak i formalna możliwość załączania tych dokumentów. Wynika to z § 6 ust. 9 Regulaminu, w myśl którego cyt. –"W systemie SI Wnioskodawca dołącza do WoD załączniki zgodnie z Instrukcją wypełniania WoD (wielkość pojedynczego załącznika nie może przekroczyć 100 MB)" oraz § 4 ust. 13 Regulaminu – "Na żądanie ION Wnioskodawca jest zobowiązany przedstawić oryginały dokumentów, na które powołuje się Wnioskodawca we WoD do wglądu lub ich kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza, radcę prawnego lub adwokata. Brak dostarczenia wyżej wskazanych dokumentów może skutkować: 1) negatywną oceną Projektów w ramach kryterium formalnego nr 1 albo; 2) odstąpieniem CPPC od zawarcia UoD; — w zależności od etapu naboru." Sąd I instancji podniósł, że zaskarżony akt jak i orzeczenie organu I instancji zawierają szereg uchybień, które wskazują na naruszenie wynikającej z art. art. 45 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r., o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U.2022.1079 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) - zasady rzetelności wyboru projektów poprzez wadliwe uzasadnienie niespełnienia przez wniosek kryterium merytorycznego "Wykonalność finansowa projektu". Niezasadne są wątpliwości CPPC dotyczące możliwości finansowo-operacyjnych skarżącej z tego tylko powodu, że jest to spółka celowa (spółki z o.o. A.), która została powołana do realizacji projektów związanych z budową sieci szerokopasmowych. Dokumentacja konkursowa i zasady procedowania wniosków: nie zakazują przyznania dofinansowania spółkom celowym, nawet takim, które zostały zawiązane wyłącznie w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia objętego wnioskiem o dofinansowanie. Sąd podkreślił, że spółka jest spółką celową utworzoną przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., powołaną do udziału w konkursie wniosków o zwiększenie dostępu do ultraszybkiego internetu szerokopasmowego w ramach programu FERC poprzez budowę infrastruktury telekomunikacyjnej (rubryki nr Spółka A. ma 100 % głosu w roli bezpośredniego udziałowca i w 100 % należy do jednej osoby fizycznej (rubryka nr 7 wniosku). Natomiast w rubryce "Wykonalność finansowa projektu podkreślono, że projekt będzie finansowany przez podmiot nadrzędny, tj. spółkę A. Bezsporne i potwierdzone przez organ jest także, iż do wniosku o dofinansowanie załączono sprawozdanie finansowe spółki A. za lata 2020 - 2022. Dla spółki kluczowym dokumentem wskazującym, iż wniosek spółki spełnia omawiane kryterium, jest sprawozdanie finansowe spółki A. za lata 2020 -2022. Tymczasem organ w żaden sposób nie odniósł się do danych zawartych w tym sprawozdaniu, dotyczącym sytuacji finansowej podmiotu, który w świetle treści wnioski o dofinansowanie zapewnia finansowanie projektu. Zdaniem WSA w informacji z 29 stycznia 2024 r. podniesiono, że cyt. "Z uwagi na fakt, że Wnioskodawca nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej zostałby zobowiązany do rozliczenia projektów w formie refundacji. Oznacza to, że musiałby w pierwszej kolejności ponieść nakłady finansowe, tak aby zrealizować część projektów a w kolejnym kroku je rozliczyć aby otrzymać zwrot w formie refundacji. W innym przypadku Wnioskodawca może wnioskować o zaliczkę, nie mniej jednak niezbędne w tym zakresie jest złożenie gwarancji ubezpieczeniowej, bądź bankowej, natomiast proces ten w przypadku spółek celowych może być obarczony ryzykiem.". Powyższe twierdzenia są lakoniczne i ponownie wskazują na gorszą pozycję spółek celowych w omawianym konkursie ze względu na mniejsze możliwości uzyskania przez spółkę celową gwarancji ubezpieczeniowej czy celowej. KOP nie rozwinął powyższej argumentacji, która ma charakter przypuszczający. Nie można też nie zauważyć, że refundacja wykonania projektu jest przewidziana w Regulaminie i nie można z wybrania tej opcji wyciągać negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, z góry zakładając, że nie uda mu się ponieść nakładów na realizację projektu. Sąd I instancji odnośnie symulacji wielkości o jakie ubiegła się skarżąca, a prawną możliwością jej przyznania podniósł, że w ocenie organu spółka złożyła wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów, ich łączna kwota wynosi ponad 1.2 mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej 289 mln zł + podatek VAT dot. wydatków kwalifikowanych, co oznacza, że pomiędzy zdolnością finansową skarżącej, a wnioskowanymi dofinansowaniami i zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 2 Regulaminu wyboru projektów – do dofinansowania wybiera się Projekt Wnioskodawcy, w tym Przedsiębiorstw powiązanych, zgodnie z uzyskaną przez niego liczbą punktów oraz kolejnością umieszczenia na Ogólnopolskiej liście rankingowej. Wysokość dofinansowania udzielanego Wnioskodawcy lub Wnioskodawcy wraz Przedsiębiorstwami powiązanymi nie przekracza 20% kwoty alokacji naboru, o której mowa w § 3 ust. 5, pod warunkiem jej dostępności oraz z zastrzeżeniem ust. 3. Z powyższego wynika, że zasadą jest, iż wysokość dofinansowania udzielonego wnioskodawcy nie przekracza kwoty 20%, alokacji naboru. Jak wynika z § 3 ust. 5 Regulaminu kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w naborze wynosi 2.935.109.997 zł, tym samym skarżąca mogła uzyskać maksymalną kwotę dofinasowania w wysokości ok. 587 mln zł (z zastrzeżeniem wyjątku o którym mowa w § 4 ust. 3 Regulaminu), a nie, jak wskazał organ 1,2 mld zł. Zatem to wartość ok. 587 mln. zł powinna być brana pod uwagę pod katem obliczenia wkładu własnego i obliczenia wydatków kwalifikowanych. Ma to szczególne znaczenia w sytuacji, gdy CPPC oceniał całościowo możliwość wykonania finansowego wszystkich 39 projektów skarżącej, a nie każdego oddzielnie projektu w ramach pojedynczego obszaru. Ta kwestia oceny wykonalności finansowej całości złożonych przez stronę projektów a nie pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru powinna zostać wyjaśniona przez organ. W sytuacji, gdy w informacji rozstrzygającej wniosek organ odnosi się do wszystkich 39 wniosków spółki, wskazując, jakie to środki własne powinna mieć strona na ich zrealizowanie, a już w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że każde z tych postępowań jest indywidualne i może być zupełnie inaczej ocenione. W tej sytuacji przyjąć należy, że organ dopuszcza możliwość uznania, że wnioskodawca posiada wykonalność finansową tylko co do części złożonych projektów. Kwestia ta powinna zostać w sposób jasny wyjaśniona przy ponownej ocenie projektu. W ocenie WSA organ błędnie wskazuje, że dokumenty które zostały załączone przez beneficjenta na etapie oceny formalnej nie mogą być brane pod uwagę podczas oceny merytorycznej wniosku. Brak jest zapisów Regulaminu, który potwierdzałby powyższe. Regulamin wskazuje jedynie dwie odrębne podstawy, na każdym etapie, do wezwania do poprawienia/uzupełnienia wniosku - §. 8 ust. 3 i § 9 ust. 5-9. Tym samym organ bezpodstawnie uniknął ustosunkowania się do oświadczenia spółki z 22 listopada 2023 r., podpisanego przez Prezesa Zarządu skarżącej spółki. Co prawda CPPC dodatkowo podnosi, że dysponowało już informacjami zawartymi w omawianym oświadczeniu, ponieważ zostało załączono do wniosku o dofinasowanie sprawozdanie finansowe spółki A., jednakże jeszcze raz należy podkreślić, że w obydwu informacjach nie odniesiono się do danych zawartych w tym sprawozdaniu. Po drugie organ w toku procedowania 12-tu wniosków o dofinansowanie uznało, że spółka spełnia wszystkie warunki formalne, spełnia wszystkie warunki merytoryczne (pozytywna ocena merytoryczna), co doprowadziło do poinformowania strony w dniach 4 i 5 stycznia 2024 r., że spółka została wybrana do dofinansowań przez KOP, jak również, że została umieszczona na Ogólnopolskiej liście rankingowej. W korespondencji tej organ przekazywał, że "w wyniku oceny stwierdzono, że Państwa wniosek uzyskał ocenę pozytywną we wszystkich kryteriach merytorycznych ocenianych metodą zero-jedynkową", co oznacza, że organ stanął na stanowisku, iż spółka w tych wszystkich przypadkach spełniała również kryterium merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Zdaniem strony naruszono zasadę równego traktowania wnioskodawców w naborze, bowiem bazując na tożsamej dokumentacji formalnej i merytorycznej, złożonej przez ten sam podmiot - ten sam organ, wydaje dwa całkowicie inne rozstrzygnięcia. Sąd podał, że nie jest prawidłowe – w świetle zasad opisanych w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej – dokonywanie w sposób odmienny, bez podania przyczyn, oceny innych wniosków spółki w ramach tego samego konkursu i w takim samym schemacie finansowania. Skoro bowiem CPPC w toku procedowania 12-tu wniosków o dofinansowanie uznało, że spółka spełnia wszystkie warunki formalne i merytoryczne, a następnie wybiera je do dofinansowań, to odstąpienie od takiej oceny w zakresie pozostałych wniosków skarżącej wymaga co najmniej jasnego przedstawienia uzasadnienia takiej oceny. WSA zauważył, że pozostaje bez związku z przedmiotem skargi argumentacja powołująca się na status innych podmiotów działających na rynku, ponieważ przedmiotem oceny nie była wykonalność finansowa projektu w powiązaniu ze statusem finansowym podmiotów konkurujących na rynku operatorskim ze skarżącą. Uwaga wnioskodawcy odnosząca się do wysokości kapitału zakładowego innych wnioskodawców w naborze jest także niezasadna. Mimo deklaracji strony, organ nie otrzymał 27 listopada 2022 r. wraz z uzupełnieniem dodatkowej dokumentacji ze wszystkimi przytoczonymi przez spółkę informacjami, dotyczącymi m.in. zawarcia umów o współpracy czy opinii bankowej. Nie ma wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność, że spółka oraz A. sp. z o.o. w W. przystąpiły do procedury otwarcia gwarancji bankowej 100.000.000,00 złotych, bowiem proces ten został rozpoczęty po uzyskaniu oceny merytorycznej przez wniosek. Jednakże w ocenie Sądu, który nie rozstrzyga, czy wniosek spółki winien podlegać dofinansowaniu i czy kryterium merytoryczne "Wykonalność finansowa projektu zostało spełnione, naruszono wynikającą z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasadę rzetelności wyboru projektów poprzez wadliwe uzasadnienie niespełnienia przez wniosek powyższego kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". CPPC wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, żądając alternatywnie także uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi w całości. W każdym z przypadków organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wyrażające się w uwzględnieniu skargi, pomimo braku zaistnienia okoliczności wskazujących na dokonanie przez organ naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności jak i innych zasad, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt że ocena projektu nie została przeprowadzona z naruszeniem zasad normatywnych określonych przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a tylko takie stwierdzenie uprawniało WSA do zastosowania art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej; 2. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FERC.Ol.Ol-IP.01-001/23 (dalej: Regulamin) w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku przeprowadzenia przez WSA kontroli zgodności dokonanej przez organ oceny merytorycznej co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny tylko wtedy, gdy organ naruszył ogłoszone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej postanowienia Regulaminu wyboru projektów, w tym kryteria wyboru projektów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 3. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FERC.Ol.Ol-IP.01-001/23 w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, Załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, sprowadzające się do chybionego stwierdzenia, że organ nie miał prawa dokonywać oceny zdolności finansowej wnioskodawcy, lub też, że miał obowiązek uwzględnić z urzędu, jako przysługujące wnioskodawcy doświadczenie i środki spółki władnącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż w ramach kryterium wykonalności finansowej: – organ nie był obowiązany oceniać zdolność finansową wnioskodawcy na podstawie sprawozdania finansowego podmiotu trzeciego. – wnioskodawca określił źródła finansowania zarówno w pierwotnie złożonym wniosku jak i w uzupełnieniu, w sposób nie pozwalający na pozytywną ocenę spełnienia kryterium; 4. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 46, art. 47 ust. 1 pkt. 1 a contrario ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 4, 5, 8, 9, 10 Regulaminu i art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z postanowieniami dokumentacji konkursowej regulującymi Kryterium merytoryczne nr 2 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FERC.Ol.Ol-IP.01-001/23 w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, poprzez uznanie że Organ poprzez oczekiwanie przedłożenia przez wnioskodawcę dodatkowych informacji i dokumentów naruszył zasadę rzetelności; podczas gdy organ był uprawniony do żądania dodatkowych wyjaśnień i informacji, których nieprzedłożenie przez wnioskodawcę, mogło stanowić podstawę negatywnej oceny projektu; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., co wyraża się w: 1) braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej z odniesieniem się do właściwych przepisów ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu, w tym jego załączników bez precyzyjnego określenia, który z przepisów w ocenie Sądu I instancji Organ naruszył i jak powyższego dokonał, a także braku precyzyjnego wskazania dalszego postępowania organu w związku ze skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej orzeczenia w powyższym zakresie (rozwinięcie zarzutu zawiera się w pkt III uzasadnienia) 2) pominięciu w ramach rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wskazanych w ramach ustalonego stanu faktycznego okoliczności związanych z oceną zdolności finansowej wnioskodawcy dokonanej przez organ, a mianowicie przedstawianych przez skarżącą informacji finansowych jej niedotyczących (a dotyczących A. Sp. z o.o.) z jednoczesnym niewykazaniem ich relewantności. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i z tego względu została uwzględniona, jakkolwiek nie wszystkie stawiane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ujawniono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 p.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega z kolei na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i precyzyjnie wskazane przez skarżącą kasacyjnie stronę. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu najdalej idącego, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest on nieskuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do podnoszonych w jego ramach twierdzeń skarżącego kasacyjnie (skądinąd w niepełnym zakresie rozwiniętych w uzasadnieniu), wskazuje że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej mają względem siebie komplementarny charakter (co potwierdza także konstrukcja i treść ich uzasadnienia). Taki sposób sformułowania zarzutów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości oceny wniosku o dofinansowanie projektu - kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Pierwszoplanowe znaczenie w realiach sprawy ma ustalenie czy przedstawione przez Spółkę dane finansowe wynikające ze sprawozdania finansowego innego podmiotu - spółki A., która została określona jako nadrzędna wobec Strony – podlegać powinny analizie i ocenie w świetle powyższego kryterium merytorycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze uwarunkowania prawne oraz dokumentację przedstawioną przez Stronę, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że organ winien dokonywać oceny zdolności finansowej Strony na podstawie sprawozdania finansowego innego podmiotu, tj. spółki A. (nie będącą stroną w niniejszym postępowaniu). Szczególnie w sytuacji, gdy Strona w żaden sposób nie uprawdopodobniła (co mogła uczynić i co było w jej interesie jako wnioskującej o udzielenie finansowania), że ów inny podmiot skłonny będzie do zapewnienia bieżącego finansowania realizacji projektu. W zaskarżonym wyroku nie wskazano, w odniesieniu do treści i zawartości złożonego przez Spółkę wniosku w zakresie "Wykonalności finansowej projektu", regulacji prawnej nakładającej na organ obowiązek analizy sytuacji finansowej innego podmiotu niż Spółka będąca wnioskodawcą, a powołanie się na reguły przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania uznać należy za zbyt ogólnikowe. Stosownie do art. 45 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja: - przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1); - zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2). Zgodnie z art. 46 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawców wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny projektu lub objęcia projektu dofinansowaniem. W art. 47 ust. 1 pkt 1 wskazano, że w toku postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, w toku procedury odwoławczej oraz przy udzielaniu dofinansowania właściwa instytucja nie może żądać zaświadczeń oraz dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli są one znane instytucji z urzędu albo są możliwe do ustalenia na podstawie m.in. posiadanych przez nią ewidencji. Uwzględniając powyższe uregulowania zbyt daleko idący jest wniosek, że CPPC winno odnieść się do sprawozdania finansowego spółki A. jako kluczowego dokumentu, mającego znaczenie dla zapewnienia finansowania projektu oraz dokonać oceny wykonalności finansowej, uwzględniając nadto całość złożonych przez Stronę projektów, nie zaś pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru. Podkreślenia w tym względzie wymaga, że sformułowanie przywołanej wyżej zasady równości (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej) wprost wskazuje, że odnoszona jest ona traktowania (równego) różnych podmiotów występujących o dofinansowanie w ramach tego samego konkursu. Poza sporem w sprawie jest, że realizacja projektu ma nastąpić na zasadzie refundacji, zatem rozważania organu w kontekście zaliczki były jedynie wskazaniem innej możliwości finansowania i nie sposób czynić organowi z tego powodu zarzutów. Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że art. 45 ust. 1, art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej nie nakładają na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązku odniesienia się merytorycznego do sprawozdania finansowego innego podmiotu niż Strona, w interesie której - co już wyżej zaznaczono - było wykazanie posiadania dostatecznych środków na realizację danego projektu. Ewentualnego rozszerzania obowiązków organu nie można usprawiedliwiać respektowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu. Wspomniane zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, w znaczeniu o jakim była mowa wcześniej (tj. równego traktowania różnych podmiotów), znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a także z ustawowej zasady powszechności dostępu do realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych (art. 43 ustawy o finansach publicznych). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, które po dokonaniu oceny ich spełnienia, skutkowały w niniejszej sprawie negatywnymi konsekwencjami, zostały formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, że nie pozostawiało żadnych wątpliwości, że w danym postępowaniu konkursowym kryterium oceny projektu merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu" było znane wszystkim. W niniejszej sprawie nie doszło również do uchybienia zasadzie rzetelności, polegającej na ustanowieniu jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19). CPPC precyzyjnie wyjaśniło, że zbadało i oceniło każdy element sytuacji Strony, czyli zarówno zdolności organizacyjne jako spółki celowej, brak doświadczenia w przedmiocie projektu, planowane korzystanie z outsourcingu oraz brak zdolności finansowej Strony (a nie spółki A.). Zdaniem WSA negatywna ocena projektu przez CPPC została podyktowana tym, że: - strona, jako spółka celowa, nie generuje przychodów i zysku, co wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych; - strona w naborze 1.1 FERC złożyła wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów, ich łączna kwota wynosi ponad 1,2 mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej 289 mln zł + podatek VAT dotyczący wydatków kwalifikowanych, co oznacza, że pomiędzy zdolnością finansową Strony, a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja; - Spółka nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej co oznacza rozliczenia projektów w formie refundacji, a ewentualna zaliczka wymagałaby złożenie dodatkowych gwarancji finansowych, a przez to proces dotyczący spółek celowych może być obarczony ryzykiem; - finansowanie Strony przez podmiot nadrzędny (A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty uwzględnione w całokształcie okoliczności sprawy i wnikliwie ocenione nie dawały jednoznacznych podstaw do pozytywnej oceny wniosku Strony. Za uzasadnione uznać należy wątpliwości CPPC dotyczące zdolności organizacyjnych Strony (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie Spółki celowej do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu), a w szczególności brak jednoznacznego wykazania posiadania zdolności finansowej Strony (a nie spółki A.). Powyższe okoliczności dawały podstawę do uznania braku gwarancji ukończenia projektów w wyznaczonym terminie. Reasumując, rację ma skarżący kasacyjnie organ, że brak jest podstaw do obligowania go do dokonywania oceny zdolności finansowej innego podmiotu niż tylko Strony postępowania. W konsekwencji CPPC nie miało obowiązku bezkrytycznego uwzględniania doświadczenia i sytuacji finansowej innej spółki. Jak wspomniano, WSA nie podał także podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek organu odniesienia się do sprawozdania finansowego innego podmiotu w sprawie - spółki A. za lata 2020-2022. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji na organie nie ciążył obowiązek analizy i oceny dokumentów finansowych podmiotu, który nie jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki, szczególnie wówczas gdy sama Strona zaniechała wykazania takich okoliczności, które wskazywałyby na to że ów inny podmiot "jest zainteresowany" finansowaniem wnioskowanego przez Stronę projektu. Okoliczności tego rodzaju nie można domniemywać i wywodzić z tego tylko podniesionego faktu, że skoro Spółka - wnioskodawca została utworzona przez inny podmiot, to ów inny podmiot zapewni zdolność finansową do realizacji projektu przez wnioskodawcę. Bezsporne w sprawie jest, że dane zawarte we wspomnianym sprawozdaniu, dotyczą sytuacji finansowej innego podmiotu, który wprawdzie według - co należy podkreślić - jedynie deklaracji Strony, ma zapewniać finansowanie jej projektu, ale podmiot ten nie może być adresatem praw i obowiązków w niniejszej sprawie. Wobec powyższego na uwzględnienie zasługują te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 46, art. 47 ust. 1 pkt 1a, art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wyboru. Sąd I instancji słusznie zauważył, że skoro wnioskodawca zakłada realizację projektu w drodze refundacji, to oznacza to, że zanim środki zostaną mu przekazane, to z własnych środków musi zrealizować projekt, a płatność refundacyjna ma miejsce dopiero po odbiorze wykonanej infrastruktury. Niemniej jednak powyższe nie zwalnia organu z czuwania nad prawidłowością realizacji zadań finansowych ze środków europejskich. Oznacza to, że CPPC jest zobligowany do wszechstronnej weryfikacji danych zawartych we wniosku pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Trafnie zatem skupił się na ocenie pojedynczego projektu, oczekując przedstawienia sytuacji finansowej Strony. Okoliczność złożenia przez Spółkę wielu wniosków o dofinansowanie podobnych projektów nie nakłada na organ wymogu "całościowej" oceny wszystkich wniosków w jednym postępowaniu, bez względu na sposób finansowania projektów z określeniem symulacji dofinansowania, która może podlegać dynamicznym zmianom. Takie bowiem ewentualne postępowanie podważałoby bowiem stosowanie zasady równości we wcześniej wskazanym rozumieniu. Nieuprawnione jest wskazywanie na uchybienie zasadzie równości w związku z odmienną oceną projektów tego samego podmiotu. Instytucja dokonująca oceny nie jest zobligowana do powielania oceny projektów danej strony (w tym w sytuacji w której następczo stwierdziła pewne nieprawidłowości, jakich nie dostrzegła poprzednio). Jakkolwiek uznać jednocześnie trzeba, że realizacja zasady rzetelności wymaga uwzględnienia przez organ samej okoliczności o wielości wniosków składanych przez Stronę, co wpływało na zdolność finansową strony do realizacji wnioskowanego projektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wykazał w sposób przekonujący i jednoznaczny, że ocena danego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. CPPC miało podstawy do powzięcia opisanych powyżej wątpliwości i uznając je za uzasadnione, za nieuprawnione uznać należy przekazanie przez WSA sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Spółki, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz CPPC orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964).