I GSK 984/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3044/15 w sprawie ze skargi P. S. - Zakład Usługowo - Handlowo-Produkcyjny- P. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3044/15, w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu zwrotu środków Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] października 2014 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał skarżącemu zwrot odsetek naliczonych od nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości 5.521,04 zł. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w z mocy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.; dalej: u.s.r.), skarżący, mający ustalone prawo do renty, zwolniony jest od obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe w związku z prowadzoną pozarolniczą działalnością gospodarczą, wynikającego z art. 16 ust. 1 pkt 1 u.s.r. W myśl art. 25a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) PFRON refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, ze zm.) pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości. Zgodnie natomiast z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji środki PFRON podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji przewiduje, że odsetek nie nalicza się w przypadku, gdy wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu lub wypłaty środków było niezależne od zobowiązanego do zapłaty. Zdaniem organu, bezspornym pozostaje fakt nienależnego pobierania przez stronę refundacji składek, ponieważ refundacja ta stronie nie przysługiwała. W ocenie organu odwoławczego nieświadomość i niewiedza strony w tym zakresie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ występując o przyznanie pomocy publicznej, powinna zapoznać się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie – co jest bezsporne – skarżący od 1 kwietnia 1997 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. W okresie od 1 grudnia 2001 r. do 31 grudnia 2009 r. pobierał okresową rentę rolniczą powstałą wskutek wypadku przy pracy w gospodarstwie rolnym, a od 1 stycznia 2010 r. pobiera rentę rolniczą przyznaną na stałe. Organy prawidłowo stwierdziły, że z art. 16 u.s.r. wynika, iż strona, mając ustalone prawo do renty, począwszy od 1 grudnia 2001 r. nie podlegała z mocy ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Pomimo że skarżący, będący osobą niepełnosprawną prowadzącą działalność gospodarczą z ustalonym przez KRUS prawem do renty, nie podlegał z mocy ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, w okresie od 1 marca 2008 r. do 28 lutego 2013 r. odprowadzał składki na ubezpieczenia społeczne do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a w związku tym, na postawie art. 25a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, korzystał z refundacji składek. W dniu 16 kwietnia 2013 r. strona zwróciła się do ZUS o zwrot nadpłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, prosząc jednocześnie o przekazanie kwoty 22.088,88 zł na konto PFRON tytułem zwrotu refundacji składek przekazanych na jej konto. W dniu 16 maja 2013 r. organ emerytalno-rentowy przekazał na konto PFRON ww. kwotę. Dodatkowo, pismem z 17 kwietnia 2013 r. skarżący przesłał do PFRON korekty wniosków Wn-U-G za okres od 1 marca 2008 r. do 28 lutego 2013 r., zwracając się jednocześnie o niestosowanie dodatkowych sankcji finansowych, ponieważ nie działał w zamiarze wyłudzenia refundacji. W ocenie Sądu, w związku ze zwrotem środków uzyskanych tytułem refundacji jeszcze przed wezwaniem PFRON do ich zwrotu, w niniejszej sprawie procedura zwrotu została wyczerpana bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 49e ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji. W tej sytuacji wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, już po dokonaniu zwrotu środków – bez wezwania organu czyni postępowanie bezprzedmiotowym, w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Niezależnie od powyższych rozważań w ocenie Sądu stan faktyczny zaistniały w rozpoznawanej sprawie jest wyjątkowy i jako taki nie wpisuje w standardowe przepisy prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Sąd odwołał się do podstawowych zasad konstytucyjnych (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasad prowadzenia postępowań administracyjnych (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.). Lekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. WSA podkreślił, że na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący nie uchylał się od ciążących na nim obowiązków publiczno-prawnych. Odprowadzał składki emerytalno-rentowe, co wynikało z jego przeświadczenia o konieczności ich opłacania i braku wiedzy, że w związku z ustalonym prawem do renty jest ustawowo zwolniony z tego obowiązku. Gdy uzyskał informację o niezgodnym z prawem działaniu, zwrócił się do właściwych organów o zwrot nienależnie zapłaconych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe oraz ich wpłatę na rachunek PFRON. ZUS postąpił zgodnie z wnioskiem strony. Istotne jest, w ocenie Sądu, że czynności te skarżący podjął, pomimo że nie został wezwany do zwrotu nienależnie pobranych środków. Sąd zauważył ponadto, że skarżący uiszczał składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe pomimo braku ustawowego obowiązku jeszcze w 2012 r., zaś przeprowadzona w tym samym roku kontrola ZUS nie stwierdziła nieprawidłowości w jego postępowaniu, co mogło wpłynąć na postawę skarżącego i trwanie w przekonaniu działania w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu sprawę strony potraktowano fragmentarycznie, jedynie w kontekście przepisu art. 49e ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji, co było błędem, ponieważ naruszony został słuszny interes skarżącego, który z własnej inicjatywy podjął działania w celu zwrotu nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji przysługującej osobom niepełnosprawnym, przed wezwaniem do ich zwrotu przez właściwy organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez NSA, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niespójne i wadliwe uzasadnienie wyroku, brak wskazań co do dalszego postępowania oraz nieprzedstawienie pełnego stanu sprawy i oceny prawnej w zakresie istoty sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zlekceważono wskazane zasady postępowania administracyjnego, podczas gdy organ administracji nie naruszył zasad praworządności i zaufania, a zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący dokonał zwrotu należnych środków, co czyniło postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie procedura zwrotu środków została wyczerpana bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jako podstawę prawną zaskarżonego wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA, organ błędnie wydał w niniejszej sprawie decyzję administracyjną na podstawie art. 49e ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji, gdyż postępowanie administracyjne, już po dokonaniu zwrotu środków bez wezwania organu – stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem NSA, powyższego stwierdzenia nie sposób uznać za "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tym zabrakło jakichkolwiek argumentów na poparcie postawionej tezy. Zabrakło także wskazań dla organu co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia w istocie kontrolę instancyjną tego orzeczenia z uwagi na wskazany wyżej brak przytoczenia i wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji. Na wstępie rozważań WSA przytoczył przepisy art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji odpowiednie przepisy ustawy o rehabilitacji, opisując procedurę zwrotu środków PFRON wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Dalej Sąd powtórzył niekwestionowane w sprawie ustalenia faktyczne, po czym zawarł stwierdzenie (jednym zdaniem) o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego. Następnie przytoczył przepis art. 2 Konstytucji RP oraz szeroko opisał wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt III AUa 1166/13, w kontekście zasad unormowanych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Końcowo Sąd stwierdził, że w sprawie został naruszony słuszny interes skarżącego, który z własnej inicjatywy podjął działania w celu zwrotu nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji przysługującej osobom niepełnosprawnym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaskarżona decyzja dotyczyła nie tyle zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (co istotnie skarżący uczynił bez wezwania), a zwrotu odsetek od tychże środków. Kwestia ta ma w tej sprawie szczególnie istotne znaczenia (i wymaga wyjaśniania) wobec twierdzenia Sądu o bezprzedmiotowości postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. WSA nie powołał podstawy prawnej, która umożliwiłaby przyjęcie, że wobec zwrotu należności głównej (bez wezwania), prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu odsetek jest bezprzedmiotowe. W tym zakresie wskazał jedynie na postawę skarżącego i trwanie w przekonaniu działania w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa oraz związany z tym słuszny interes skarżącego. Nie może ujść uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego i to, że zarzucając organowi w istocie naruszenie przepisów k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9), Sąd uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. z uwagi na naruszenie prawa materialnego, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA, zarzut naruszenia ww. przepisów również okazał się zasadny. Podstawa prawna rozstrzygnięcia nie koresponduje bowiem z motywami jego podjęcia. Wobec uznania istotnych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji) byłoby przedwczesne. W tej sytuacji, nie przesądzając ostatecznego wyniku postępowania, wskazać należy, że dopiero, gdy Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, umotywuje należycie, tj. zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., swoje rozstrzygnięcie, możliwa będzie kontrola instancyjna takiego wyroku co do istoty sprawy. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że niepełnosprawność skarżącego, jak również charakter sprawy stanowią szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.