I GSK 2669/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1449/17 w sprawie ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o finansowanie zadań z zakresu działalności upowszechniającej naukę oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1449/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę A sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (Minister) z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek skarżącego dotyczył dofinansowania realizacji zadań określonych w art. 25 ust. 4a ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (j.t. Dz.U.2016.2045) - dalej: "z.f.n.". W wykonaniu delegacji ustawowej z art. 25 ust. 7 z.f.n. Minister wydał rozporządzenie z 8 września 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę (Dz.U.2016.1514). Z kolei w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 25 ust. 8 z.f.n. Minister wydał rozporządzenie z 20 września 2016 r. w sprawie pomocy de minimis na finansowanie działalności upowszechniającej naukę. Skarżący, jako przedsiębiorca, mógł starać się o przyznanie dofinansowania na działalność upowszechniającą naukę, w ramach zadań określonych w art. 25 ust. 4a z.f.n., tylko na zasadach określonych w rozporządzeniu z 20 września 2016 r. w sprawie pomocy de minimis. Natomiast skarżący złożył wniosek o przyznanie środków finansowych na podstawie przepisów ww. rozporządzenia z 8 września 2016 r. na podstawie, którego jako przedsiębiorca nie może uzyskać pomocy od państwa. Zdaniem sądu I instancji złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie niewłaściwego rodzaju pomocy nie może być potraktowane jako brak formalny wniosku, który może zostać usunięty przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku. Możliwość poprawy lub uzupełnienia wniosku w trybie § 8 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis dotyczy sytuacji gdy zamiarem strony jest uzyskanie pomocy finansowej na podstawie tego rozporządzenia, a jedynie wniosek zawiera uchybienia formalne lub jest niekompletny. W sytuacji gdy zamiarem strony było uzyskanie środków finansowych na innej podstawie prawnej, wskutek błędnej oceny przez stronę jej sytuacji prawnej, błąd ten nie może być konwalidowany w oparciu o § 8 ust. 2 zd. 2 tego rozporządzenia, gdyż doprowadziłoby to do sytuacji, że w ramach usuwania braków formalnych wniosku strona zostałaby zobowiązana do złożenia nowego wniosku w innym postępowaniu. Pomoc przyznawana na podstawie rozporządzenia z 20 września 2016 r. oraz środki finansowe przyznawane na podstawie rozporządzenia z 8 września 2016 r., to w rzeczywistości dwa rodzaje świadczeń różniące się rodzajem podmiotów, do których są skierowane oraz kryteriów oceny przyznania świadczeń, w związku z czym inny jest zakres informacji i dokumentów, które wnioskodawca musi przedstawić składając wniosek. Tym samym złożenie przez stronę wniosku o przyznanie niewłaściwego rodzaju świadczeń nie może być naprawiane poprzez przepisy przewidujące możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 §1 k.p.a. i art. 25 ust. 4a z.f.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o finansowanie przez pominięcie, iż status skarżącego odpowiada katalogowi podmiotów określonych ww. art. 25 ust. 4a w zw. z art. 9 pkt 1-4 z.f.n. oraz niedostrzeżenie przez Sąd, że status ten implikuje obowiązek informacyjny organu polegający w szczególności na obowiązku pouczenia skarżącego o możliwości uzupełnienia braków złożonego wniosku; b. § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż złożenie przez skarżącego wniosku przy niedochowaniu formy przewidzianej rozporządzeniem w sprawie pomocy de minimis, nie stanowi braku formalnego skutkującego możliwością jego poprawy i uzupełnienia w trybie § 8 ust. 2 zd. 2 tego rozporządzenia. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył tych przepisów. Istota podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, jak też i uzasadnienie, wskazuje, że chodzi o możliwość złożenia przez skarżącego prawidłowego wniosku o przyznanie dofinansowania, w przysługującym mu reżimie prawnym, w trybie uzupełnienia braków formalnych oraz o obowiązek organu poinformowania wnioskodawcy o takiej możliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było uznać za usprawiedliwione. 4.2. W sprawie poza sporem jest, że skarżący, jako przedsiębiorca, mógł starać się o przyznanie dofinansowania na działalność upowszechniającą naukę, w ramach zadań określonych w art. 25 ust. 4a z.f.n., na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 20 września 2016 r. w sprawie pomocy de minimis na finansowanie działalności upowszechniającej naukę (Dz.U.2016.1662). Skarżący natomiast złożył wniosek o przyznanie środków finansowych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 8 września 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę, na podstawie, którego jako przedsiębiorca nie może uzyskać pomocy od państwa. W stanie faktycznym sprawy nie było przy tym konieczności analizowania statusu skarżącego. Niekwestionowano, że skarżący mieścił się w ustawowym katalogu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku jako przedsiębiorca. Wniosek ten został jednak złożony w innymi reżimie prawnym niż przysługujący skarżącemu. 4.3 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował w stanie faktycznym sprawy wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przyjmując, że złożenie przez skarżącego wniosku na nieprawidłowym formularzu nie może być potraktowane jako brak formalny wniosku, który może zostać usunięty przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku. Złożenie przez skarżącego wniosku na nieprawidłowym formularzu w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (61a § 1 k.p.a.). Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie taka oczywista sytuacja miała miejsce. Wniosek skarżącego z [...] listopada 2016 r. jest jednoznaczny. Złożony został na formularzu stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 8 września 2016 r. Wniosek ten określił granice sprawy administracyjnej, której rozpoznania i rozstrzygnięcia zażądał skarżący. Zauważyć przy tym należy, że organ, do którego wniosek jest kierowany nie ma prawa modyfikować żądania strony, ponieważ takie działanie nosi znamiona wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony. Organ nie ma również prawa wyjścia poza granice sprawy zakreślonej żądaniem strony, ponieważ również oznacza to wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony. Powyższe oznacza, że organ nie mógł rozpoznać wniosku jako wniosku złożonego w trybie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 20 września 2016 r. w sprawie pomocy de minimis. Tym samym wykluczone było stosowanie § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Stosownie do powołanej regulacji do rozpatrzenia są kierowane wyłącznie wnioski kompletne, spełniające wymagania formalne określone w rozporządzeniu. W przypadku złożenia wniosku niekompletnego lub niespełniającego tych wymagań wzywa się przedsiębiorcę, za pośrednictwem systemu, do usunięcia braków w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że ich nieusunięcie w tym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Powołany przepis odnosi się wyłącznie do wniosków składanych na podstawie rozporządzenia Ministra z 20 września 2016 r. w sprawie pomocy de minimis, po skutecznie wszczętym postępowaniu, tj. po złożonym w prawidłowym trybie wniosku. Innymi słowy możliwość poprawy lub uzupełnienia wniosku w trybie § 8 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis dotyczy sytuacji gdy zamiarem strony jest uzyskanie pomocy finansowej na podstawie tego rozporządzenia, a wniosek zawiera jedynie uchybienia formalne lub jest niekompletny. W niniejszej sprawie wiosek skarżącego został złożony w reżimie prawnym, nieregulowanym tym rozporządzeniem. Wybór niewłaściwego ubiegania się o środki finansowe nie stanowi braku formalnego wniosku. Zatem błędy skarżącego nie mogły zostać poprawione w trybie wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma. Pomoc przyznawana na podstawie rozporządzenia z 20 września 2016 r. w sprawie pomocy de minimis na finansowanie działalności upowszechniającej naukę oraz środki finansowe przyznawane na podstawie rozporządzenia z 8 września 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę, to w rzeczywistości dwa rodzaje świadczeń różniące się rodzajem podmiotów, do których są skierowane oraz kryteriów oceny przyznania świadczeń, w związku z czym inny jest zakres informacji i dokumentów, które wnioskodawca musi przedstawić składając wniosek. W konsekwencji złożenie przez stronę wniosku o przyznanie niewłaściwego rodzaju świadczeń nie może być naprawiane poprzez przepisy przewidujące możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku. 4.4. W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a przez niewywiązanie się organu z obowiązku poinformowania skarżącego o możliwości uzupełnienia braków złożonego wniosku. Wymaga podkreślenia, że to na stronie składającej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uzyskania dofinansowania ciążył główny obowiązek sprecyzowania swoich oczekiwań. Zaś treść wniosku złożonego przez skarżącego nie budzi wątpliwości co do jego treści i celu, który tym wnioskiem skarżący chciał osiągnąć. Z kolei zasada pogłębiania zaufania obywatela do Państwa wyrażona w przepisie art. 8 k.p.a. powinna być interpretowana formalistycznie. Oznacza to, że organ ma prawo do odmiennych ocen tych samych okoliczności prawnych, natomiast nie może to być wynikiem dowolności. Wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji celem przekonania strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. II GSK 230/14; dostępny na www.orzeczenia.nsa.pl). Powyższe zasady, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostały w sprawie niniejszej dochowane. 4.5. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.