I GSK 977/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1111/22 w sprawie ze skargi K. S. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lipca 2022 r. nr EK-05.4431.2.95.2022.MM w przedmiocie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie (dalej zwany: WSA w Krakowie lub sądem I instancji) z 6 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1111/22, oddalił skargę K. S. (dalej zwanej: skarżącą) na akt Prezydenta Miasta Krakowa (dalej zwanego: organem) z 27 lipca 2022 r. nr EK-05.4431.2.95.2022.MM w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym za 2022 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uznanie zaskarżonego aktu organu w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji za bezskuteczną oraz o uznanie uprawnienia strony skarżącej do odstąpienia od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa skarżącej przez adwokata w toku niniejszego postępowania, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie na podstawie art 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie rozprawy celem. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.), zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, z późn. zm.; dalej zwanej: u.f.z.o.), przez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie stronie skarżącej zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, a tym samym niezasadne odmówienie stronie skarżącej przyznania dotacji na rok 2022, w sytuacji gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji, bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez organ zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, zwłaszcza, że termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej stronie skarżącej dotacji, a mianowicie art. 7 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.) oraz art. 8 k.p.a. przez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, przez niewyrażenie zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim przez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pismem z23 sierpnia 2023 r. skarżąca podtrzymała w całości złożoną skargę kasacyjną wraz ze wszystkimi wnioskami w niej zawartymi. Ponadto skarżąca wniosła o nieuwzględnienie argumentacji organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, przez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz pominięcie słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut ten został sformułowany w sposób ogólny i w istocie sprowadza się do polemiki z oceną dokonaną przez organ oraz zaakceptowaną przez sąd I instancji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ odniósł się do istotnych okoliczności sprawy, przedstawiając motywy odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu przewidzianego w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. Jak trafnie przyjął sąd I instancji, analiza pisma Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lipca 2022 r. prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu zostało poprzedzone rozważeniem zarówno okoliczności związanych z sytuacją finansową jednostki samorządu terytorialnego, jak i warunków funkcjonowania placówki prowadzonej przez skarżącą. Organ wskazał bowiem, że już 30 czerwca 2022 r. wydatki na zaplanowane wcześniej dotacje oświatowe przekroczyły ponad połowę planu budżetowego, co ograniczało możliwość przyznania dodatkowych środków nieujętych w planie finansowym. Jednocześnie odniósł się do sytuacji samej placówki, wskazując między innymi na źródła jej finansowania oraz skalę wpływu odmowy dotacji w ograniczonym okresie na jej funkcjonowanie. W tych okolicznościach nie można uznać, że organ nie rozważył w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną oceną, nie oznacza jeszcze naruszenia zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Należy również podkreślić, że zasady określone w art. 7 i art. 8 k.p.a. mają charakter ogólny i nie mogą prowadzić do pominięcia wyraźnych regulacji prawa materialnego. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od ustawowego terminu jedynie w ramach uznania administracyjnego, organ – kierując się interesem publicznym – jest uprawniony do odmowy zastosowania tego wyjątku, jeżeli przemawiają za tym racjonalne i możliwe do zweryfikowania przesłanki. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można także przyjąć, że organ pominął interes społeczny. Przeciwnie, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano okoliczności dotyczące zapewnienia realizacji zadań oświatowych na terenie gminy, w tym dostępności miejsc w innych placówkach oraz konieczności racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na finansowanie oświaty. Okoliczności te pozostają niewątpliwie elementem szeroko rozumianego interesu publicznego. W konsekwencji należy uznać, że zarówno organ, jak i sąd I instancji prawidłowo oceniły sprawę, a skarżąca nie wykazała, aby w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7 lub art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, wskazać należy, że również i on nie zasługuje na uwzględnienie. Jak trafnie wskazał sąd I instancji, przepis art. 33 ust. 4 tej ustawy stanowi wyjątek od ogólnych zasad udzielania dotacji określonych w art. 33 ust. 1 ustawy. Umożliwia on organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego – na wniosek organu prowadzącego placówkę oświatową – wyrażenie zgody na odstąpienie od ustawowego terminu przekazania informacji o planowanej liczbie uczniów albo na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Zastosowanie tego przepisu ma jednak charakter fakultatywny, na co wskazuje użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może wyrazić zgodę". Oznacza to, że organ posiada w tym zakresie kompetencję o charakterze uznaniowym i jest zobowiązany do rozważenia wniosku w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można przyjąć, że termin określony w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. ma charakter wyłącznie instrukcyjny. Termin ten pełni istotną funkcję w mechanizmie finansowania zadań oświatowych, gdyż umożliwia jednostce samorządu terytorialnego zaplanowanie wydatków budżetowych przeznaczonych na dotacje dla placówek oświatowych w danym roku budżetowym. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia funkcji planistycznej tego obowiązku oraz do naruszenia zasad gospodarowania środkami publicznymi. Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że kwestie związane z możliwościami finansowymi gminy pozostają irrelewantne dla oceny wniosku złożonego w trybie art. 33 ust. 4 ustawy. Wprawdzie ustawa wprowadza obowiązek dotowania niepublicznych podmiotów oświatowych spełniających określone przesłanki, jednak obowiązek ten realizowany jest w ramach mechanizmu finansowania powiązanego z planowaniem budżetowym jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od terminu jedynie w drodze uznania administracyjnego, organ jest uprawniony do uwzględnienia przy podejmowaniu decyzji także okoliczności związanych z gospodarką finansową jednostki samorządu terytorialnego. Jak trafnie wskazał sąd I instancji, analiza pisma Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lipca 2022 r. prowadzi do wniosku, że odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej nie miała charakteru dowolnego. Organ przedstawił bowiem racjonalne przesłanki swojego rozstrzygnięcia, wskazując między innymi, że już 30 czerwca 2022 r. wydatki na zaplanowane wcześniej dotacje oświatowe przekroczyły 53%, a w niektórych przypadkach 59% planu budżetowego. W tej sytuacji przyznanie dodatkowej dotacji, która nie została wcześniej zgłoszona i nie mogła zostać ujęta w planie budżetowym, mogłoby prowadzić do zakłócenia realizacji zaplanowanych zobowiązań finansowych. Należy przy tym podkreślić, że środki przeznaczone na dotacje mają charakter środków publicznych, a ich wydatkowanie powinno następować z zachowaniem zasad racjonalności, celowości i gospodarności. Nie zasługuje także na uwzględnienie argumentacja skarżącej dotycząca znaczenia pobieranego przez szkołę czesnego oraz źródeł finansowania jej działalności. Sąd I instancji nie przyjął, że okoliczności te mają charakter przesłanki prawnej warunkującej przyznanie dotacji, lecz jedynie wskazał je jako jeden z elementów stanu faktycznego branych pod uwagę przez organ przy ocenie skutków odmowy zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 33 ust. 4 ustawy. W ramach uznania administracyjnego organ był uprawniony do rozważenia, czy brak dotacji w ograniczonym okresie może w istotny sposób wpłynąć na funkcjonowanie placówki. Podobnie należy ocenić argumentację skarżącej odnoszącą się do funkcjonowania innych szkół w okolicy. Okoliczność, że w pobliskich placówkach znajdowały się wolne miejsca, została wskazana przez organ jako element oceny szerszego kontekstu lokalnego i możliwości zapewnienia realizacji obowiązku szkolnego. Nie oznacza to jednak – wbrew twierdzeniom skarżącej – że organ był zobowiązany do dokonywania szczegółowego porównania warunków nauczania w poszczególnych placówkach. Nie można również podzielić zarzutu, że sąd I instancji pominął wnioski dowodowe dotyczące prowadzenia zajęć z uczniami posiadającymi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz okoliczność, że pobierane czesne nie pokrywa kosztów kształcenia. Okoliczności te nie miały istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, który dotyczył wyłącznie odmowy zastosowania wyjątku od terminu przewidzianego w art. 33 ust. 1 ustawy. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie była natomiast ocena zasadności prowadzonego przez skarżącą modelu finansowania szkoły ani szczegółowej struktury jej kosztów. Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia moment uzyskania przez skarżącą wpisu do ewidencji placówek niepublicznych, gdyż okoliczność ta nie znosi obowiązku dochowania terminu określonego w art. 33 ust. 1 ustawy ani nie przesądza o konieczności zastosowania wyjątku przewidzianego w ust. 4 tego przepisu. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że zarówno organ, jak i sąd I instancji dokonali prawidłowej oceny sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do polemiki z oceną dokonaną przez sąd I instancji i nie wykazują naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.