I GSK 965/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3906/21 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie nieudzielania wsparcia dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach dofinansowania ze środków Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3906/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę Województwa Mazowieckiego na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie naboru wniosków o wsparcie dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach dofinansowania ze środków Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, oraz zwrócił Województwu Mazowieckiemu kwotę 200 złotych tytułem wpisu sądowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona czynność nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bo nie stanowi żadnego z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. przedmiotów kontroli legalności administracji sprawowanych przez ten sąd. Ma ona charakter jedynie informujący o wysokości przyznanej pomocy. Województwo Mazowieckie wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) – zwanej dalej p.u.s.a., poprzez niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona do sądu forma działania Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie II naboru wniosków o wsparcie dla Funduszu Inwestycji Lokalnych nie mieści się w katalogu określonym w pkt 1-3 ww. przepisu, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to spełnia wszystkie przesłanki kwalifikujące je do uznania za akt lub czynność określony w ww. przepisie; b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uznanie, że skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona na rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli sądu administracyjnego (na skutek błędnego uznania, że rozstrzygnięcie nie zawiera jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia i nie jest indywidualnym rozstrzygnięciem w sprawie), w sytuacji gdy rozstrzygnięcie jest formą działania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przysługuje od niego skarga, a zatem zaszły uzasadnione przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia lub stwierdzenia jego bezskuteczności; c) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie i uznanie, że skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona na rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi i pozbawieniem skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 146 p.p.s.a poprzez niezastosowanie; d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) w zw. z art. 3 lit. b i c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2002/2092 z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii w ten sposób, że poprzez odrzucenie skargi sąd nie zapobiegł arbitralnej decyzji organu publicznego oraz ograniczył dostępność i skuteczność środków prawnych; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 146 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy WSA w Warszawie powinien uwzględnić skargę i uchylić rozstrzygnięcie albo stwierdzić jego bezskuteczność; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które: - nie odnosi się wyczerpująco do kluczowych dla sprawy okoliczności, w szczególności dlaczego zaskarżona do sądu prawna forma działania administracji nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, - z jednej strony wskazuje, że spośród czterech cech aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżona czynność nie spełnia jednej z nich, tj. nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z drugiej zaś wskazuje np. na to, że zaskarżona czynność nie stanowi indywidualnego rozstrzygnięcia, - odnosi się w większości do zacytowania przepisu art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 569 ze zm.) bez odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi, w szczególności tych uzasadniających, że przedmiotem skargi jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., - opiera się na wyrwanych z kontekstu tezach orzeczeń wydanych w sprawach, które oparte są na innym stanie faktycznym i prawnym niż sprawa niniejsza, - jest uzasadnieniem o tożsamej treści z uzasadnieniem sporządzonym przez WSA w Warszawie do postanowienia z 30 września 2021 r., V SA/Wa 514/21, co w ocenie skarżącego oznacza, że niniejsza sprawa nie została indywidualnie rozpatrzona Z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły: a) art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten: - skierowany jest wyłącznie do podmiotów dysponujących środkami (Prezes Rady Ministrów, dysponenci części budżetowych lub ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej) oraz podmiotu obsługującego rachunek Funduszu (Bank Gospodarstwa Krajowego), - nie stanowi gwarancji dla żadnego podmiotu otrzymania środków z Funduszu i nie tworzy materialnej podstawy żądania przez jednostkę samorządu terytorialnego przyznania finansowania, w przypadku spełnienia określonych warunków, a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych, w sytuacji gdy przepis ten był podstawą decyzji organu wobec jednostek samorządu terytorialnego, w tym skarżącego; b) art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. w związku z art. 165 ust. 2 i art. 16 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przytoczeniu literalnego brzmienia bez dokonania dogłębnej analizy prawnej złożonej struktury unormowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Województwa Mazowieckiego gwarantowanej konstytucyjnie sądowej ochrony; c) art. 65 ust. 5 pkt 1, ust. 8 i ust. 28 ustawy z 31 marca 2020 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie wynika z nich uprawnienie do wsparcia ze środków publicznych w sytuacji gdy z przepisów tych wynika wprost uprawnienie administracyjne i jednostka samorządu terytorialnego składając wniosek ma uprawnienie do otrzymania wsparcia z RFIL, ewentualnie, d) art. 65 ust. 5 pkt 1, ust. 8 ustawy z 31 marca 2020 r. przez niezastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy zastosowanie tych przepisów skutkowałoby merytorycznym rozpoznaniem skargi i jej uwzględnieniem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie, jest odpowiedź na pytanie, czy zaskarżona czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie naboru wniosków o wsparcie dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach dofinansowania ze środków Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji czy podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 730/22, oddalił skargę kasacyjną Województwa Mazowieckiego na czynność Prezesa Rady Ministrów. Postanowienie to zapadło na gruncie analogicznego do sprawy niniejszej stanu faktycznego i prawnego. Pogląd prawny wyrażony w tym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Przede wszystkim wskazać należy, że – w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa – te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez organy administracji publicznej na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115). Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87). Pamiętać także należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego, czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota przedmiotowej czynności Prezesa Rady Ministrów nie spełnia wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji warunków uznania zainicjowanego przez Województwo sporu za sprawę indywidualną. I przede wszystkim dlatego roszczenie Województwa nie może zyskać ochrony sądowej. Kwestia formy prawnej działania Prezesa Rady Ministrów jest w tym przypadku wtórna. Nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w środku odwoławczym przepisów ustawy z 31 marca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie wskazano, że nie wynika z nich żadne materialnie rozumiane uprawnienie. Przepisy te nie stwarzają podstawy do wykreowania sporu o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz jedynie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie środków, które przydzielane są jednak w ramach przyjętej przez Radę Ministrów polityki rozdziału finansów publicznych. Dodać warto, że przepis art. 65 ust. 28 ustawy z 31 marca 2020 r. umocowuje jedynie Radę Ministrów do określenia w drodze aktu wewnętrznego – uchwały własnej procedury podziału i przekazywania tych środków, nie ustanawiając jednak obowiązku w tym zakresie. Innymi słowy, Rada Ministrów ma prawo dysponować zarezerwowanymi w budżecie na wskazany cel środkami budżetowymi bez podejmowania takiej uchwały, choć z pewnością potrzeba zapewnienia transparentności działań władzy publicznej sprzyja temu, by tego rodzaju uchwały były sporządzane. Zdaniem NSA, konstrukcja ta nie pozostaje w żadnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ani też prawem do sądu, bo pozostający – jak wynika z art. 65 ust. 1-3, ust. 8 i ust. 28 ustawy z 31 marca 2020 r. – w gestii Prezesa Rady Ministrów rozdział środków publicznych należy do sfery polityki finansowej państwa, realizowanej w zakresie celów wymienionych w art. 65 ust. 5 pkt 1-5 ustawy z 31 marca 2020 r. Dlatego nie można zgodzić się z tezą, że złożenie wniosku przez jednostkę samorządu terytorialnego skutkuje powstaniem roszczenia materialnoprawnego o uzyskanie żądanych środków. Przyznane przez ustawodawcę uprawnienie procesowe nie może stanowić przecież samoistnego źródła uprawnienia w sferze prawa materialnego, bo w tym kierunku te sfery są nieprzenikalne. Dlatego też różni się istotnie i logicznie czynność zaskarżona od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo ta ostatnia znajduje umocowanie w bezpośrednio działającej normie prawa powszechnie obowiązującego. Nie stanowi także zaskarżona czynność aktu stosowania prawa, bo – poza szeregiem innych, pomniejszych – brakuje jej konstrukcyjnego elementu w postaci subsumcji. A zatem, Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a tym samym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ani art. 146 p.p.s.a. Zasadnie ocenił, że przedmiot skargi nie wyczerpuje żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 punkt 1-4 p.p.s.a. prawnych form działania administracji, choć jednocześnie dostrzec należy że zaskarżonej czynności nie podjęto w ramach sporu o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji umotywował zaskarżone postanowienie w sposób logiczny, a nade wszystko niesprzeczny z zasadami rozumowania prawniczego i podstawami systemowymi. Nie zmienia tej oceny, lecz wręcz ją wzmacnia fakt, że zamieścił w nim poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, bo te zostały dobrze dobrane ilustrując poszczególne, roztrząsane przez Sąd pierwszej instancji kwestie. Nie można zgodzić się z oceną, jakoby tezy z orzecznictwa były wyrwane z kontekstu, bez związku z rozpoznawaną sprawą, albo że uzasadnienie ogranicza się do zacytowania jednego przepisu. Gdyby rzeczywiście tak było, z pewnością polemika skargi kasacyjnej z zaskarżonym postanowieniem nie byłaby tak rozbudowana. Nie stanowi też naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. obszerne cytowanie postanowienia WSA w sprawie o sygn. V SA/Wa 3906/21, skoro stan faktyczny i prawny w obydwu sprawach jest tożsamy. Nie naruszył wreszcie Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 p.u.s.a., bo przepis ten ustanawia kryterium sądowej kontroli administracji, której nie sprawował, z uwagi na niedopuszczalność jej uruchomienia w odniesieniu do zaskarżonej czynności. W konsekwencji za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.