I GSK 943/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 1175/21 w sprawie ze skargi C. [...] Sp. j. R. [...] w likwidacji w D. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 maja 2021 r. nr 540000/71/2/875/2021-RED-DW w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz C. [...] Sp. j. R. [...] w likwidacji w D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1175/21, uchylił postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 14 maja 2021 r., nr 540000/71/2/875/2021-RED-DW, w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia z dnia 14 maja 2021 r. nr 540000/71/2/875/2021-RED-DW na skutek błędnego stwierdzenia, iż organ nie uwzględnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, w szczególności nie wykazał w postanowieniu żadnej z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, b) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ wydając zaskarżone postanowienie nie rozpoznał wniosku skarżącej we właściwym trybie, co doprowadziło do uchylenia decyzji zamiast oddalenia skargi jako niezasadnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo w piśmie z dnia 3 marca 2022 r. zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca C. [...] Sp. j. R. [...] w likwidacji w D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut z pkt b) petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzucanie więc temu Sądowi, że naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. jest nieskuteczne, gdyż Sąd I instancji nie zastosował w zaskarżonym wyroku tego przepisu. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, czego jednak nie uczyniła. Naruszenie wymienionego przepisu jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Jako niezasadny należy również uznać zarzut z pkt a) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił w nim Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek błędnego stwierdzenia, że organ nie uwzględnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, w szczególności nie wykazał w postanowieniu żadnej z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Na wstępie należy wskazać, że nie ma takiego przepisu jak art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżącemu zapewne chodziło o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., chociaż z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie do końca to wynika. Należy jednak podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. W związku z powyższym Naczelny Sad Administracyjny postanowił rozpoznać powyższy zarzut. W przedmiotowym zarzucie kasacyjnym skarżący kasacyjnie organ wiąże naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez zarzucenie organowi, że nie wykazał w postanowieniu żadnej z jego podstaw. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przyznaje rację Sądowi I instancji, że w postanowieniu z dnia 14 maja 2021 r. nie wskazał konkretnego punktu określonego w art. 33 § 2 u.p.e.a., gdyż skarżąca spółka w swoim wniosku również nie wskazała żadnego z tych punktów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji, że po pierwsze to na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1318/22 oraz wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2889/21). Po drugie zaś, podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a., a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez wierzyciela i następnie organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. Ponadto podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie organ nie zauważa, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zarzucił mu, że w inicjującym sprawę piśmie strony z dnia 13 stycznia 2021 r. zawarte zostały zarówno zarzuty egzekucyjne, skarga na czynności egzekucyjne oraz wnioski o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Tymczasem organ nie rozważył charakteru tego pisma i odmówił uznania zarzutów bez wskazania dokładnej podstawy prawnej (o które zarzuty z art. 33 § 2 u.p.e.a. chodzi). Organ nie ustosunkował się też do kwestii terminowości wniesienia przez stronę zarzutów określoną w art. 33 § 5 u.p.e.a. Jako więc prawidłowe należy uznać zalecenia Sądu I instancji kierowane do organu, że zobowiązany będzie ponownie rozpoznać wniosek strony w prawidłowym trybie, po ewentualnym doprecyzowaniu żądania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).