I GSK 934/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 164/23 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2023 r. nr 9009-2023-187 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w związku z wystąpieniem szkód w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę. 3. zasądza od S. S. na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 czerwca 2023 r. sygn.. akt I SA/Rz 164/23, po rozpoznaniu skargi S. S. (dalej określanego jako Skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2023 r., nr 9009-2023-187 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodzin oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaczowie z dnia 5 grudnia 2022 r., nr BP176.8110.5845.2022.KS/DM. Nadto zasądził od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz Skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaczowie rozpoznając wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w 2022 r. szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, wydając swoją decyzję w jej uzasadnieniu stwierdził, że załączony do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dokument kalkulacji z oszacowania szkód jest nieuwierzytelniony przez członka rodziny. Kalkulacja ta została uwierzytelniona przez E. S. - pełnomocnika Skarżącego. Ponadto kalkulacja ta w części dotyczących danych wnioskodawcy zawiera dane pełnomocnika, który nie został wykazany we wniosku w rubryce "dane identyfikacyjne członków rodziny". Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej określany jako Dyrektor ARiMR) decyzją z 6 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko w sprawie. Organ wskazał także, że przepis § 13x ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1050 - określane dalej jako rozporządzenie) stanowi, że protokół oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5 rozporządzenia, oraz kalkulacja oszacowania szkód, o której mowa w § 13x ust. 6a rozporządzenia zawierają m. in. imię i nazwisko producenta rolnego. Natomiast, zgodnie z przepisami § 13x ust. 9 i 10 rozporządzenia, protokół lub kalkulacja są sporządzane na podstawie wniosku o oszacowanie strat opatrzonego przez producenta rolnego podpisem zaufanym, który to wniosek zawiera w szczególności: imię i nazwisko, adres oraz numer identyfikacyjny producenta rolnego, numer PESEL albo numer NIP producenta rolnego oraz adres poczty elektronicznej producenta rolnego. W ocenie organu odwoławczego załączona do wniosku kalkulacja została uwierzytelniona podpisem zaufanym, jednak zawierała dane nie producenta rolnego a osoby trzeciej, która jak wynika z załączonego do akt sprawy pełnomocnictwa jest pełnomocnikiem Skarżącego, ale nie producentem rolnym którego numer identyfikacyjny został wpisany i którego kalkulacja dotyczy. Sąd pierwszej instancji uchylając wyrokiem z 20 czerwca 2023 r. decyzje organów obu instancji uznał, ze przedstawione stanowiska organów w sprawie prowadzą do wniosku, że nie zostało przez nie należycie wyjaśnione ich stanowisko co do tego co ostatecznie w ich ocenie było podstawą odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Czy powodem tym był brak uwierzytelnienia kalkulacji przez członka rodziny, co wynikałoby z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji. Przy czym organ ten nie wyjaśnił szerzej dlaczego ten brak uniemożliwiłby przyznanie wnioskowanej pomocy. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego to z jednej strony wskazuje on, że kalkulacja z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w roku 2022 powinna zostać uwierzytelniona podpisem zaufanym producenta rolnego. Przy czym organ ten utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, u podstawy którego legło stwierdzenie, że dołączony do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dokument kalkulacji z oszacowania szkód jest nieuwierzytelniony przez członka rodziny. Zgodnie z przepisem § 13x ust. 10 rozporządzenia wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny opatruje podpisem zaufanym. We wspomnianym § 13x ust. 6 rozporządzenia jest z kolei mowa o tym, że protokół, o którym mowa w ust. 5, jest generowany automatycznie za pomocą publicznej aplikacji, jeżeli szkody spowodowane wystąpieniem suszy wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w ust. 1, po uprzednim złożeniu przez producenta rolnego wniosku o oszacowanie tych szkód. Z przepisów tych zatem wynika, że tylko w przypadku protokołu o którym mowa w § 13x ust. 5 rozporządzenia konieczne jest złożenie wniosku o oszacowanie szkód i opatrzenie go profilem zaufanym. Wreszcie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przepisów rozporządzenia nie wynika w sposób jednoznaczny, aby taki wymóg musiał być spełniony w przypadku kalkulacji oszacowania szkód, która jest generowana automatycznie. Zaś jeśli chodzi o wskazanie w kalkulacji danych pełnomocnika a nie producenta rolnego, to organ nie wyjaśnił w jaki sposób uniemożliwiło to przyznanie pomocy. Sam wniosek nie stwarzał wątpliwości co do uznania, że osobą wnioskującą o pomoc był Skarżący. W tej sytuacji wyjaśnienia przez organ wymagało, z jakiego powodu podanie w kalkulacji danych pełnomocnika uniemożliwiało przyznanie pomocy o którą ubiegał się skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor ARiMR. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj : art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z 13x ust. 6a oraz w związku z 13x ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm., dalej określanego jako rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na przyjęciu, że producent rolny nie musiał złożyć kalkulacji oszacowania szkód spowodowanych suszą wynoszącej mniej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej o której mowa w ust. 1 osobiście za pomocą publicznej aplikacji opatrzonej podpisem zaufanym. Tymczasem prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w 2022 r. szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi mógł wnieść pełnomocnik producenta rolnego natomiast kalkulację oszacowani szkód musiał wnieść producent rolny osobiście opatrując ją podpisem zaufanym, co konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny co do zastosowania normy zawartej w 13x ust. 6a w zw. z 13x ust. 10 ww. rozporządzenia. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi Skarżącego. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona – Organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajął stanowiska w tej kwestii. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie Dyrektor ARiMR zarzucił Sądowi pierwszej instancji jedynie naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej jego wykładni. Co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi niejednoznaczność jego stanowiska a nie braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zatem Naczelny Sad Administracyjny za podstawę swojego rozstrzygnięcia stan faktyczny niezakwestionowany przez WSA. Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem z gospodarstwie rolnym w 2022 roku szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi. Zgodnie z § 13zs ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 15 października 2022 r. w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, w zakresie wsparcia finansowego rodziny, której zagraża utrata płynności finansowej w związku z wystąpieniem w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym szkód spowodowanych wystąpieniem w 2022 r.: 1) gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, lub 2) suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pośrednictwem publicznej aplikacji, o której mowa w § 13x ust. 6. Pomoc, o której mowa w ust. 1, przysługuje rodzinie: 1) w skład której wchodzą osoby pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące; 2) w której co najmniej jedna osoba prowadzi gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym; 3) w której co najmniej jednej osobie został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 4) która wykaże sprzedaż produktów rolnych z gospodarstwa rolnego, o którym mowa w pkt 2, od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. w wysokości co najmniej 5000 zł brutto (pkt 4 obow. od 15 listopada 2022 r.) – ust. 2 § 13 rozporządzenia. Do wniosku, o którym mowa w ust. 3, dołącza się: 1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, lub 2) wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w § 13x ust. 6a - uwierzytelnione przez członka rodziny, o której mowa w ust. 2, ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1; 3) zgodę, o której mowa w ust. 13 - w przypadku gdy gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym jest przedmiotem współwłasności. 4) kopie faktur lub inne dokumenty potwierdzające sprzedaż, o której mowa w ust. 2 pkt 4 – ust. 7 § 13zs rozporządzenia. Zgodnie z § 13x ust. 6 rozporządzenia protokół, o którym mowa w ust. 5, jest generowany automatycznie za pomocą publicznej aplikacji, jeżeli szkody spowodowane wystąpieniem suszy wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w ust. 1, po uprzednim złożeniu przez producenta rolnego wniosku o oszacowanie tych szkód. W przypadku gdy szkody spowodowane wystąpieniem suszy wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w ust. 1, za pomocą publicznej aplikacji jest generowana automatycznie kalkulacja oszacowania szkód – ust. 6a. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pomocy, o jakiej mowa w § 13zs ust. 1 rozporządzenia jest złożenie wniosku.. Powołany przepis nie wyłącza zastosowania przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 32 i art. 33 K.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Wniosek wszczynający postępowanie w przedmiocie udzielenia pomocy może być złożony przez pełnomocnika. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnika działa na podstawie ogólnego pełnomocnictwa z podpisem notarialnie poświadczonym. Od wniosku należy odróżnić dokumenty, które należy do wniosku dołączyć. Zgodnie z cytowanym już § 13zs ust. 7 pkt 2 rozporządzenia do wniosku należy dołączyć wydruk kalkulacji oszacowania szkód uwierzytelniony przez członka rodziny, o której mowa w ust. 2, ubiegającego się o pomoc. Brzmienie przepisu jest jednoznaczne. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do tego, że podanie w kalkulacji oszacowania szkód danych pełnomocnika a nie członka rodziny wnioskującego o pomoc nie uniemożliwia jej przyznania nie ma oparcia w przytoczonej normie. W rozpatrywanej sprawie kalkulacja oszacowania szkód dołączona do wniosku, jak ustaliły organy obu instancji, nie została uwierzytelniona przez wnioskodawcę, lecz przez jego pełnomocnika. W świetle powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego opisany w petitum skargi kasacyjnej okazał się zasadny. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Z oceny wskazanych w skardze kasacyjnej Dyrektora ARiMR zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wynika, że Sąd pierwszej instancji wyprowadził wadliwe wnioski ze stanu faktycznego sprawy, który organy obu instancji ustaliły prawidłowo. Dokonanie wadliwej subsumcji stanu faktycznego wynikające z wadliwego zinterpretowania prawa materialnego - § 13zs ust. 7 rozporządzenia i w konsekwencji wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy, skutkujące uchyleniem zaskarżonych decyzji w sytuacji, w której skarga winna być oddalona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a.. uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy skarga powinna być oddalona, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę i uwzględniając wskazane powyżej argumenty doszedł do przekonania, ze skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).