I GSK 929/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 834/21 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 września 2020 r., nr 380000/71/438709/2020/RDZ w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 834/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. N. (dalej – skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 września 2020 r., nr 380000/71/438709/2020/RDZ w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj. a) 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.); b) art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 pkt 5 i 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie, - przepisów prawa materialnego, tj. art 31zo ust 1 w zw. z art. 31zq ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że skarżący nie spełnił warunku zwolnienia z obowiązku płacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za kwiecień i maj 2020r., jakim było złożenie deklaracji rozliczeniowej za kwiecień i maj do 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego złożonym w dniu [...] kwietnia 2020 r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego ([...] kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu [...] kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uchylając zaskarżone decyzje wskazał na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd zasadnie stwierdził, że decyzją z 15 lipca 2020 r. umorzono postępowanie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za trzy miesiące – od marca do maja 2020 r. Taki zakres ma sentencja decyzji i to z niej wynika przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że umorzenie dotyczy składek za dwa miesiące tj. za kwiecień i maj 2020 r., ponieważ za te dwa miesiące składki zostały opłacone. Brak przy tym jest uzasadnienia decyzji w zakresie umorzenia postępowania w odniesieniu do składek za marzec 2020 r. Natomiast na podstawie decyzji z 18 września 2020 r. uchylona została decyzja z 15 lipca 2020 r. w części dotyczącej składek za kwiecień i maj 2020 r. Organ orzekł w tej decyzji także o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r. Brak jest więc rozstrzygnięcia w zakresie składek za marzec 2020 r., co do których postępowanie również zostało umorzone, na co wskazuje treść sentencji decyzji z 15 lipca 2020 r. W tym zakresie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia składek za miesiące od marca do maja 2020 r. nie został rozpoznany. Stwierdzone powyżej rozbieżności w zakresie rozstrzygnięć i uzasadnień obu decyzji uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji - uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji - na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotycząca wykazania niezasadności wydania przez Sąd I instancji wyroku uchylającego zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z 15 lipca 2020 r. sprowadza się w istocie do próby sanowania dostrzeżonych przez Sąd I instancji uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ. Podkreślić należy, że pismo procesowe nie może uzupełniać treści zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w tym piśmie rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji, tak by decyzja ta była zgodna z wzorcami normatywnymi z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zatem podniesienie dopiero w skardze kasacyjnej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Należy też wskazać, że dowód w postaci pisma organu z dnia [...] maja 2020 r. informujący o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc marzec 2020r. został dołączony przez organ dopiero na etapie wnoszenia przez ten organ skargi kasacyjnej i stanowił załącznik do tej skargi (k. 76 akt sądowych). Dokument ten nie został dołączony do akt administracyjnych. Podkreślić należy, że na podstawie art. 133 p.p.s.a. "sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami." A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 133. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.