III SA/Wr 490/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r., sprawy ze skargi M.i B.-K., J. C. – P., M., P. – wspólników spółki Czerwony Kredens spółka cywilna z siedzibą we Wrocławiu, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 25 maja 2021 r. nr 470000/71/243998/2021/RDZ-B7/3, w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r., , I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżących solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 21 maja 2021 r. wspólnicy spółki cywilnej C. K. s.c. M. B., M. P. i J. C. (dalej: skarżący) zwrócili się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Decyzją z dnia 25 maja 2021 r. ((...)) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa COVID) w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID i § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713 ze zm., dalej: rozporządzenie COVID) oraz w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Organ wskazał, że we wniosku zawarto oświadczenie, że przychód z działalności uzyskany w miesiącu kwietniu 2021 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w miesiącu lutym 2020 r. Podano również, że zgodnie z danymi znajdującymi się w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), prowadzenie działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 56.10.A., który uprawnia do otrzymania zwolnienia, rozpoczęto w dniu 14 grudnia 2020 r., a do tego czasu prowadzona była działalność oznaczona kodem PKD 47.24.Z. Z powyższego zdaniem organu wynika, że w lutym 2020 r. nie była prowadzona działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A, brak jest zatem możliwości porównania przychodu uzyskanego z tytułu prowadzenia tego rodzaju działalności w kwietniu 2021 r. do lutego 2020 r. Powyższe zdaniem ZUS oznacza, że stronie zwolnienie nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o jej uwzględnienie i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu przedmiotowych składek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, przeprowadzenie uzupełniających dowodów, przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie podjęcie kroków niezbędnych do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomimo wskazania przez skarżących we wniosku jako przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej według PKD kodem 56.10.A i zupełne pominięcie tej okoliczności; - art. 8, 9, 10 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie prowadzenie postępowania przez organ w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań z urzędu zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia kompleksowych danych o skarżących zawartych w rejestrze REGON, wpisie do rejestru prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) czy nawet informacji posiadanych przez właściwy Urząd Skarbowy (organ przedstawił jedynie dane zawarte w CEIDG, który to rejestr nie jest prowadzony dla spółek cywilnych, a wyłącznie dla poszczególnych działalności gospodarczych wspólników); - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego, w szczególności dotyczącego spółki skarżących, dokumentacji posiadanej przez PPIS we Wrocławiu, czy nawet Urzędu Skarbowego, gdzie jednoznacznie zostałoby potwierdzone, jaki rodzaj działalności prowadzą skarżący; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decydującym dla uznania spełnienia warunku prowadzenia przeważającej działalności uprawniającej do skorzystania ze zwolnień z płatności wnioskowanych składek jest wpis kodu PKD zarówno w dacie 31 marca 2021 r., jak i w lutym 2020 r., a nie faktycznie wykonywany rodzaj działalności jako działalności przeważającej pomimo, że działalność ta, oznaczona właściwym kodem PKD znajduje również odzwierciedlenie w dokumentacji PPIS we W. oraz w dokumentacji skarżących w bazie REGON. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie zgłosił się pełnomocnik skarżących i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania. W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. Organ odmówił stronie zwolnienia, stwierdzając, że brak jest możliwości porównania przychodu uzyskanego w kwietniu 2021 r. w stosunku do przychodu uzyskanego w lutym 2020 r., ponieważ z danych zawartych w CEIDG wynika, iż strona w lutym 2020 r. nie prowadziła działalności oznaczonej kodem 56.10.A (uprawniającym do zwolnienia), lecz oznaczoną kodem 47.24.Z i że w związku z tym zwolnienie stronie nie przysługuje. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia COVID, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo–31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wskazanymi tam kodami (w tym m.in. kodem 56.10.A), którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.. Jak stanowi ust. 3 powołanego paragrafu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Sąd pragnie w tym miejscu przytoczyć prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie jak w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID) sformułowanie "prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Natomiast przyjęta przez ZUS wykładnia, akceptuje sytuacje, w których ewentualną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON (czy też w rejestrze CEIDG) kod wymieniony w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie § 10 ust. 1 omawianego rozporządzenia), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej, innymi słowy, że pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. podobne wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I SA/Bd 603/21). Sąd stoi na stanowisku, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki rodzaj przeważającej działalności figuruje w rejestrze REGON (czy też – jak w niniejszej sprawie - jaki kod PKD widnieje w CEIDG) ale także jaką faktycznie działalność wnioskodawca prowadził jako przeważającą w danym czasie (w tym przypadku na dzień 31 marca 2021 r.). Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Analogicznie zdaniem Sądu należy traktować sytuację, w której strona wprawdzie wykaże, zgodnie z oczekiwaniami organu, fakt prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej odpowiednim kodem PKD w wymaganym miesiącu za pomocą formalnego kryterium wpisu w rejestrze REGON (czy CEIDG), lecz nie jest w stanie w ten sam formalny sposób wykazać prowadzenia działalności oznaczonej tym kodem w lutym 2020 r. Powyższe skutkuje tym, że w ocenie organu strona nie wykazuje spełnienia kolejnej przesłanki otrzymania zwolnienia z opłacania składek, tj. przesłanki dotyczącej porównania przychodu. Warunkiem omawianego zwolnienia jest bowiem wykazanie przez wnioskodawcę, że przychód z działalności oznaczonej odpowiednim kodem PKD uzyskany (w tym przypadku) w kwietniu 2021 r. był niższy o co najmniej 40% od przychodu uzyskanego w lutym 2020 r. Słusznie konstatuje organ w niniejszej sprawie, że dla spełnienia tej przesłanki niezbędne jest wykazanie prowadzenia tego rodzaju działalności również w lutym 2020 r. Nie można jednak przyjąć – tak jak czyni to organ – że miałoby tu chodzić o wykazanie prowadzenia tej działalności w powyższym miesiącu wyłącznie za pomocą wpisu w rejestrze. Sąd stoi na stanowisku, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON (czy w CEIDG) ale także jaką faktycznie działalność wnioskodawca prowadził w danym okresie – w tym przypadku w lutym 2020 r. Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, mając na uwadze cel jaki realizuje przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, oparcie odmowy wyłącznie na przesłance formalnej, wynikającej z wpisu w rejestrze podmiotów REGON (czy CEIDG) nie pozwoliłoby w szeregu przypadków na zrealizowanie zamierzonego celu, wprowadzając omawiane regulacje. Innymi słowy, poprzestanie tylko na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, bez weryfikacji jaka działalność faktycznie była prowadzona, uniemożliwiałoby przyznanie pomocy przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria udzielenia pomocy oraz wobec których w takiej sytuacji realizowane byłyby założenia i cele prawodawcy, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń. Należy jeszcze raz podkreślić, że decyzje odmowne (negatywne) powinny być w szczególności przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo uzasadnione decyzje mają z kolei znaczenie dla realizacji zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony uważane przez nią za istotne dla sposobu załatwienia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się tylko do przedstawienia przez organ własnego stanowiska, w sytuacji gdy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia budzą zastrzeżenia strony. W uzasadnieniu decyzji organ powinien odnieść się do tych zastrzeżeń, a nie je pomijać. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia nie spełniają standardów określonych w przywołanych przepisach k.p.a., co stanowi o ich naruszeniu w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe skarżących zawarte w skardze, ponieważ dotyczyły one okoliczności, które nie były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowej w tym sensie, że w zakresie tych okoliczności to organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie. Nie jest rzeczą Sądu zastępowanie organu w dokonywaniu niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie aby skarżący w toku postępowania przed organem składali dowody celem uzasadnienia prezentowanego stanowiska, że działalność gospodarcza oznaczona kodem uprawniającym do zwolnienia była prowadzona już w lutym 2020 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ dokona zatem istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, dotyczących rzeczywistego prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej oraz rozstrzygnie sprawę respektując wskazane zasady postępowania administracyjnego oraz stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.