I GSK 924/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1701/22 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr EKO/8/2022 w przedmiocie płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1701/22, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi M. A. (dalej zwanego: skarżącym), uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej zwanego: Dyrektorem ARiMR) z 12 maja 2022 r. nr EKO/8/2022 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2021. Dyrektor ARiMR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi przez jej oddalenie w całości; ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z błędną wykładnią § 9 ust. 1, ust. 3 i ust. 9 pkt 1 lit. b, ust. 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1784; dalej zwanego: rozporządzeniem ekologicznym), przez błędną wykładnię i uznanie, że zaświadczenie podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych nie jest niezbędne do przyznania płatności gdy strona innymi dokumentami wykazała spełnienie warunków do przyznania pomocy finansowej, podczas gdy należało uznać, że złożenie zaświadczenia w przewidzianym do tego terminie, tj. do 31 października stanowi jedną z przesłanek niezbędnych do przyznania płatności ekologicznej; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. WSA w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz 182; dalej zwanej: ustawą o PROW) oraz art. 64 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwanej: k.p.a.), przez przyjęcie, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku, tj. że organ powinien wezwać stronę do złożenia zaświadczenia, podczas gdy tryb ten nie może mieć zastosowania w sprawie; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. 27 ust. 1 pkt 2 oraz art. 27 ust. 2 ustawy o PROW, przez uznanie, że organ winien wezwać skarżącego do przedłożenia wymaganego zaświadczenia podczas gdy organ zobowiązany jest do rozpatrzenia a nie gromadzenia materiału dowodowego oraz pominięcie przez sąd, że z ust. 2 ww. przepisu wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. art. 58 k.p.a. przez błędne uznanie i zobowiązanie organu do rozważenia czy w złożonym odwołaniu skarżący żąda przywrócenia terminu do złożenia zaświadczenia, podczas gdy skarżący w żadnym kierowanym do organu żądaniu o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia nie występował. Skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W piśmie procesowym z 20 lutego 2024 r. Dyrektor ARiMR zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone nią orzeczenie sądu I instancji – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że zobowiązany w skardze kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie zajął stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy należy uznać, że choć zarzuty skargi kasacyjnej częściowo mają usprawiedliwione podstawy, to wyrok sądu I instancji odpowiada prawu i z tego względu skargę kasacyjną należało oddalić. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przy czym wskazać należy, że przez określenie "orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia" rozumie się sytuację, w której nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu płatności ekologicznej za rok 2021 w ramach realizacji pakietu 5 Uprawa paszowa na gruntach ornych w okresie konwersji w zakresie posiadanych przez skarżącego koniowatych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, skarżący nie spełnił warunków do uzyskania płatności ponieważ nie wykonał zobowiązania ekologicznego i nie przedłożył zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego w terminie zgodnym z § 9 ust. 12 ww. rozporządzenia. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawie nie podlega wątpliwości, że skarżący w terminie do 31 października 2021 r. nie złożył wymaganego zaświadczenia. Ponadto bezspornym jest, że skarżący złożył 10 paszportów koni, których jest hodowcą, jak też, że w dniu 12 sierpnia 2021 r. pracownik C. przeprowadził kontrolę gospodarstwa potwierdzoną w protokole 109/IBR, w którym na str. 7, po przeglądzie zwierząt i paszportów, potwierdził ilość koni w gospodarstwie skarżącego, oraz kontrola ta potwierdziła, że gospodarstwo skarżącego spełnia wszystkie wymagania, które są niezbędne do przyznania płatności ekologicznej na 2021 r., bowiem skarżący prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, przepisami rozporządzenia 889/2007 i ustawy o rolnictwie ekologicznym. W związku z powyższym, oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że rację ma skarżący kasacyjnie organ, że sąd I instancji dokonał z błędnej wykładni § 9 ust. 1, ust. 3 i ust. 9 pkt 1 lit. b, ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznając, że zaświadczenie podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych nie jest niezbędne do przyznania płatności gdy strona innymi dokumentami wykazała spełnienie warunków do przyznania pomocy finansowej. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia. Ponadto na podstawie § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów. Natomiast zgodnie z 9 § ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję – w przypadku koni. Przepis § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego stanowi, że zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. W związku z przytoczoną powyżej treścią przepisów, zgodzić się należy z organem, że posiadanie zwierząt przez skarżącego nie jest wystarczającą podstawą do przyznania pomocy. Przepisy przewidują jeszcze przedłożenie przez wnioskodawcę w toku prowadzonego postępowania stosowanego zaświadczenia o posiadanych zwierzętach. Dokument ten winien być przedłożony organowi do dnia 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o płatność ekologiczną. Skoro ustawodawca jednoznacznie uregulował w jaki sposób podmiot, ubiegający się o płatność ekologiczną, ma wykazać posiadanie koni ujętych w stosownym wykazie, to pomijanie tego wymogu formalnego, bez względu na jego rygoryzm, byłoby postępowaniem contra legem. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli judykacyjnej wskazuje jednak przy tym, że skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd zawarty zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 247/18, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 2180/18 (oba orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że o ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym – jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności powiązanej z terminem, to termin do złożenia zaświadczenia (§ 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego) jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Tak więc jego niezachowanie ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności, co w konsekwencji wpływa na sytuację materialnoprawną strony. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że termin na złożenie zaświadczenia z rejestru koniowatych jest jednocześnie terminem formalnym i procesowym. Skoro zaś wymóg złożenia zaświadczenia jest wymogiem formalnym wniosku (o czym była już mowa wcześniej), to strona, która takiego zaświadczenia nie złożyła, powinna zostać wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z kolei w związku z tym, że przepis ustalający termin jest także przepisem procesowym, to w konsekwencji podlega on przywróceniu. W badanej sprawie organ nie miał wątpliwości, że skarżący jest posiadaczem zwierząt czyli spełnia warunek materialny, a jedynie nie dopełnił on warunku formalnego wniosku o przyznanie płatności w postaci terminowego przedłożenia stosownego zaświadczenia. Słusznie zatem sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien rozważyć kwestię dopuszczalności uzupełnienia przez skarżącego wniosku o płatność o sporne zaświadczenie poprzedzoną wezwaniem przez organ do jego złożenia, a także rozważy czy w odwołaniu skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia i czy zasługuje on na uwzględnienie, mając przy tym na uwadze, że również i w tym zakresie istnieje możliwość wezwania skarżącego do doprecyzowania, czy też dodatkowego wyjaśnienia treści wniosku. Tym bardziej, że jak wskazuje skarżący, był on przekonany, że jego wniosek był poprawnie złożony, a w związku z rozbieżnymi stanowiskami organów, jak i sądów administracyjnych, co do charakteru terminu określonego w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, skarżący mógł nie mieć pewności odnośnie konieczności skorzystania z procedury uregulowanej w art. 58 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomimo częściowego błędnego uzasadnienia i w konsekwencji zasadności zarzutu kasacyjnego wskazanego w pkt 1) zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego petitum skargi kasacyjnej wyrok sądu I instancji jest prawidłowy albowiem w związku z formalnym i procesowym charakterem § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego organ powinien rozważyć kwestię dopuszczalności uzupełnienia przez stronę wniosku o płatność o sporne zaświadczenie, a także rozważyć czy w odwołaniu skarżący został złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia, czy ewentualnie wniosek ten wymaga doprecyzowania lub wyjaśnienia i czy zasługuje on na uwzględnienie. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu z wymienionych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a.