I GSK 920/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 812/21 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2020 r. nr 060000/71/356948/2020/B/RDZ-ODW w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasadzą od P. G. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 grudnia 2019 r. sygn., akt III SA/Gl 812/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną przez P. G. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 lipca 2020 r. umarzającą postępowanie z wniosku o zwolnienie z opłacania składek za kwiecień 2020 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 15 kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące od marca do maja 2020 r. Organ umorzył postępowanie w sprawie w zakresie składek za kwiecień 2020 r., bo skarżący nie złożył dokumentów rozliczeniowych za ten okres. Stosowną deklarację rozliczeniową złożył dopiero w lipcu 2020 r., a więc po końcowym terminie składania wniosków, przypadającym na 30 czerwca 2020 r. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ wbrew art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 235 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." nie poinformował strony wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Ocenił, że gdyby organ wywiązał się z tego obowiązku, skarżący miałby szansę na dotrzymanie terminu i złożenie stosownej dokumentacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ był zobowiązany zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymagania formalne. Przyjął także, że organ naruszył obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. nie informując skarżącego o tym, że może być wydana decyzja odmowna. W skardze kasacyjnej od tego wyroku organ zaskarżył go w całości formułując zarzuty na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 w związku z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku do tego podstaw, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi pomimo, że odmowa zwolnienia znajdowała podstawę w przepisach prawa. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obejmowały art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374) – dalej "ustawa COVID" poprzez błędną wykładnię i wskazanie podstaw do uchylenia decyzji w sytuacji niespełnienia przez skarżącego przesłanki dotyczącej złożenia deklaracji oraz poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo braku podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego zwolnienia. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bo organ zasadnie wskazał na wadliwość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli jego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku osoby niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenie społeczne. Dodatkowo ocena podniesionych w niej zarzutów uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala na uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze - NSA uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie - uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie - istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie. Uchylając zapadłe w sprawie decyzje - wydane zarówno w II instancji (którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną), jak i I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. - Sąd I instancji wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Organ bowiem, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., nie poinformował strony należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Stwierdzone przez organ braki w dokumentacji rozliczeniowej, które w toku postępowania w porę nie zostały stronie zasygnalizowane spowodowały negatywne rozpatrzenie wniosku. Podniesiono przy tym, że organ winien był zastosować się także do dyspozycji art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony należy informować stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, równocześnie wskazując przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Sąd I instancji zauważył przy tym, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. W sprawie bezsporne jest zarówno to, że skarżący składając w kwietniu wniosek o zwolnienie z opłacania należności nie dołączył do niego wymaganej deklaracji, jak i fakt, że stosowna deklaracja nie została przez niego złożona do dnia 30 czerwca 2020 r. Rozpoznając sprawę, której istota sporu dotyczy tego czy organ rozpoznając wniosek w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności był zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy o braku dołączenia do wniosku deklaracji rozliczeniowej (który to warunek zawiera ustawa COVID), należy w pierwszej kolejności wskazać na dotyczące sprawy regulacje. I tak, poszczególne przepisy art. 31zo ust. 1-3 ustawy COVID ustalają okoliczności, z których zaistnieniem wiąże się udzielenie na wniosek strony zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za poszczególne okresy składkowe. Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy COVID wprowadza, jako przesłankę przyznania zwolnienia, obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z dyspozycją art. 31zq ust. 3 ustawy COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Natomiast według ust. 4 powołanego artykułu, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zauważyć przy tym trzeba – na co słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie – że art. 31 zo ust. 3 ustawy COVID nastąpiło wydłużenie terminu na składanie deklaracji rozliczeniowych, których terminy składania określone są w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.). Z treści art. 47 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że płatnicy składek zobowiązani są opłacić składki i złożyć niezbędne dokumenty rozliczeniowe w tym samym terminie. W zależności od formy organizacyjno-prawnej płatnika składek oraz okoliczności, czy rozlicza składki za siebie, czy też za innych ubezpieczonych, przepisy ustawy systemowej wyróżniają trzy terminy na dopełnienie tych obowiązków. Obowiązek składania wskazanych dokumentów w terminie określonym w ustawie został nałożony z mocy prawa i w stosunku do płatników składek ma charakter obowiązku powszechnego. W judykaturze jest utrwalone zapatrywanie, że prawa i obowiązki stron stosunku ubezpieczenia społecznego są określane przepisami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a organ nie może niczego świadczyć w ramach swobodnego uznania (zob. wyrok SN z 16 czerwca 2011 r., III UK 214/10). Termin na rozliczenie i opłacenie składek, do których poboru jest zobowiązany ZUS ma charakter terminu prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lipca 2005 r. (I UZP 2/05, OSNP 2006 nr 5-6, poz. 88), regulacja prawna ubezpieczenia społecznego cechuje się tym, że ma ona charakter regulacji ścisłej, na którą składają się normy bezwzględnie obowiązujące. Z określonymi elementami stanu faktycznego przepisy prawa wiążą powstanie określonych skutków prawnych, niezależnie od woli stron i zasadniczo nie ma w prawie ubezpieczeń miejsca na przyznawanie uprawnień w drodze uznania. Ubezpieczeni mogą dysponować w dość szerokim zakresie swymi uprawnieniami, nie dotyczy to jednak sposobu wyznaczania obowiązków podmiotów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami ustawy o przeciwdziałaniu Covid, płatnik był zobowiązany przesłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. stanowi warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W tym miejscu rozważań należy wskazać, iż obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych nie jest ustalany i nakładany na płatnika w postępowaniu w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek prowadzonym na podstawie ustawy COVID. To w u.s.u.s. regulowana jest kwestia terminów i sposobu realizacji obowiązków przez płatnika. Natomiast ustawa COVID zawiera przesłanki warunkujące przyznanie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nadto z treści przywołanych przepisów ustawy COVID jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z opłacania składek jest wydawane w oparciu o przepisy związane wynikające z ustawy, a nie na zasadzie uznania administracyjnego. Stosując kryterium związania organu wydającego akt administracyjny przepisami prawa rozróżnia się: - akty związane - organ w określonym stanie prawnym i faktycznym sprawy musi podjąć wyraźnie wskazane w przepisach prawa rozstrzygnięcie; - akty uznaniowe - organ ma możliwość wybrania jednego wariantu rozstrzygnięcia spośród kilku wariantów przewidzianych przepisami prawa; z aktami takimi mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy prawa zawierają zwroty nieostre - np. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może...". W rozpoznawanej sprawie przesłanki warunkujące przyznanie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek wynikają wprost z przepisów prawa. Oznacza to, że brak deklaracji rozliczeniowych złożonych w terminie bezwzględnym wyznaczonym ustawą, tj. do 30 czerwca 2020 r. uniemożliwił ZUS dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacania składek na zasadach uregulowanych w ustawie COVID. Przechodząc do kwestii natury procesowej, zauważyć należy, iż zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania administracyjnego (w tym przede wszystkim art. 9 k.p.a.) należy oceniać według specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów praw materialnego. Nałożenie na organ obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. nie zwalnia stron postępowania od dołożenia należytej staranności w zaznajomieniu się z przepisami prawa materialnego, regulującymi ich uprawnienia i obowiązki. Nie można od organu wymagać, aby pełnił rolę adwokata strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (zob. wyroki NSA z: 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1889/18; dostępne na: www.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane tamże). Na stronie ciąży zatem obowiązek dbałości o swoje interesy (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 51/08). W rozpoznawanej sprawie co należy szczególnie podkreślić, przesłanka warunkująca przyznanie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek wynika wprost z przepisów prawa - art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID. W takiej sytuacji na organie administracji nie ciąży obowiązek zawiadamiania strony z urzędu o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych (zob. wyrok NSA z 17 marca 2000 r. sygn. akt SA/Gd 2077/97). Akty normatywne są publikowane na zasadach określonych w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Osoba zainteresowana treścią opublikowanych aktów prawnych może skorzystać z bezpłatnego przeglądania dzienników urzędowych, udostępnionych w formie dokumentu elektronicznego przez właściwe organy administracji publicznej. Organ w skardze kasacyjnej wskazał, że strona miała możliwość dotarcia do rzetelnej i jednoznacznej informacji np. na stronach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do wymogów formalnych, jakie należy spełnić by uzyskać zwolnienie z opłacania składek. Na stronie: https://www.zus.pl/o-zus/aktualnosci/-publisher/aktualnosc/1/tacza-antykrzysowa-waparcie-zzus/2551371 (w tym datowane np. na dzień 6 maja 2020 r.) dostępne są informacje dotyczące zwolnienia. W ich treści zamieszczono informację, ze wnioski o zwolnienie z opłacania składek można było składać do 30 czerwca 2020 r. W tym terminie należało też przekazać do ZUS deklaracje rozliczeniowe i imienne raporty miesięczne należne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (chyba, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku zawiadamiania strony o treści powszechnie obowiązujących, publikowanych aktów prawnych i wynikających z nich obowiązków czy też konsekwencjach niezastosowania się do konkretnych przepisów. Tym samym nie można organowi zarzucić naruszenia art. 9 k.p.a., jak również art. 79a § 1 k.p.a. Ten drugi wymieniony przepis konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. (dodanego nowelizacją z kwietnia 2017 r.) jest: zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Strona bowiem nie złożyła w terminie wymaganym ustawą deklaracji rozliczeniowych, który to obligatoryjny obowiązek wynikał wprost z przepisów prawa. Ustawa systemowa nakłada na płatnika obowiązek obliczania, rozliczania i opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy według zasad wynikających z ustawy. Ustawa COVID, na co już wskazywano, przedłużyła termin do składania dokumentów rozliczeniowych, nie zwalniając płatników z tego obowiązku. Jeszcze raz należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które mogłaby wywoływać wątpliwości płatnika co do obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. W rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, nie musiano gromadzić np. materiału dowodowego, a organ tym samym nie miał obowiązku informowania strony o możliwości udowodnienia danej okoliczności w drodze określonego dowodu (np. przez zeznania świadków, wycenę biegłego). W tej sprawie nie miał też miejsca np. zamiar strony do podjęcia działań wiążących się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. Wówczas organ ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. W takich sytuacjach aktywuje się obowiązek informacyjny organu, a nie w przypadku gdy strona nie spełnia warunku określonego wprost w ustawie. Nie można bowiem porównać braku wiedzy strony o niezbędnych dowodach, które strona mogłaby pozyskać i przedłożyć do sprawy i tylko na skutek braku informacji w tym zakresie od organu strona ich nie przedkłada, od niespełnienia przez stronę (prowadzącego działalność gospodarczą, od którego wymagana jest szczególna staranność w prowadzeniu swoich spraw), przesłanki warunkującej przyznanie wnioskowanego zwolnienia, a wynikającej wprost z przepisów prawa. Nadto strona miała możliwość w okresie pomiędzy złożeniem wniosku (15 kwietnia 2020 r.) a wydłużonym ustawowo terminem do złożenia deklaracji (30 czerwca 2020 r.) złożyć wymagane dokumenty rozliczeniowe. Termin określony w art. 31 zg ust. 3 jest terminem o charakterze materialnym. Terminy materialne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organy administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przepisy ustawy COVID nie przewidywały możliwości przywrócenia terminu wynikającego z art. 31 zq. Dopiero obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 tejże ustawy uwzględnił sytuację, w której strona uchybiła terminowi przewidzianemu przepisami prawa administracyjnego (art. 15 zzzzzn2 dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. zmieniającej m.in. ustawę z dniem 16 grudnia 2020 r. - Dz. U. 2020, poz. 2255). Taki stan w kontekście wcześniejszych ustaleń wskazuje, że organ dokonał rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi regulacjami i na podstawie zgromadzonego materiału. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.