I GSK 864/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 123/21 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 003/6400/9011/2020 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 123/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę B. G. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 003/6400/9011/2020 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 5 czerwca 2015 r. Skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015, w którym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, działki rolne o łącznej powierzchni 375,53 ha, natomiast do płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych działki rolne o łącznej powierzchni 15,19 ha. Decyzją z dnia 31 maja 2016 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie przyznał B. G. jednolitą płatność obszarową. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 7 marca 2017 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego ustalenia Kierownika w zakresie faktycznego użytkownika działki nr [...] były przedwczesne, a w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W związku ze zmianą adresu zamieszkania strony, zawiadomieniem z dnia 17 marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie przekazał akta sprawy do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w C. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał rolnikowi jednolitą płatność obszarową w wysokości 144.012,20 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 96.593,24 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4.531,12 zł, płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 6.222,11 zł do powierzchni 15,19 ha, a także umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r. Dyrektor stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że z uwagi na nieprawidłowe doręczenie decyzji nie weszła ona do obrotu prawnego, a zatem brak było przedmiotu zaskarżenia. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt. III SA/Gd 222/18 uchylił zaskarżone postanowienie zobowiązując jednocześnie Dyrektora do merytorycznego rozpoznania odwołania. Decyzją z dnia 24 września 2018 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika z dnia 25 sierpnia 2017 r. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 933/18 uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było zweryfikowanie i ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, kto i w jakim zakresie faktycznie posiadał w dniu 31 maja 2015 r. i użytkował zadeklarowaną przez skarżącego działkę rolną o powierzchni 53,78 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w województwie Zachodniopomorskim, powiecie szczecineckim, gminie S., obrębie M., a która została również wykazana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 złożonym przez T. W., który na działce nr [...] zadeklarował działkę rolną o powierzchni 53,00 ha. Zdaniem Sądu sprawa wymagała jednoznacznych ustaleń, czy skarżący pozostający w konflikcie kontroli krzyżowej z innym producentem rolnym - w świetle podnoszonych przez niego zastrzeżeń oraz zgłaszanych przez niego dowodów spełnia przesłanki przyznania płatności obszarowych na rok 2015 z uwzględnieniem, w pierwszej kolejności, czy na dzień 31 maja 2015 r. rzeczywiście władał spornym gruntem rolniczo go użytkując oraz - co istotne - jaki był dalszy, po tej dacie los spornej nieruchomości. Decyzją z dnia 10 marca 2020 r. Kierownik przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 144.012,20 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 96 593,24 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4.531,12 zł, płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 6.222,11 zł do powierzchni 15,19 ha, a także umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej. Decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że z ustaleń organu wynika, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Szczecinku z dnia 15 kwietnia 2015 r., własność nieruchomości, w skład której wchodzi sporna działka ewidencyjna nr [...] została przysądzona skarżącemu i jego małżonce. Z akt sprawy wynika także, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015, która została również wykazana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 złożonym przez T. W., który na działce nr [...] zadeklarował działkę rolną A o powierzchni 53,00 ha. Za bezsporną i niekwestionowaną okoliczność organy obu instancji uznały także fakt, że w dniach 29 i 30 maja 2015 r. A. G., działający z upoważnienia skarżącego, na spornej działce dokonał siewu nawozu. Zanegowano natomiast twierdzenia strony o tym, że oprócz wskazanego zabiegu nawożenia strona podejmowała dodatkowe zabiegi związane z rolniczym użytkowaniem gruntu, w szczególności, że jesienią 2015 roku skarżący wykonał zabieg talerzowania. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracyjne przeprowadziły postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia okoliczności dotyczących rolniczego użytkowania spornej działki gruntu, wypełniając tym samym zalecenia wynikające z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2019 r. Przeprowadzone dowody dały podstawę do zanegowania twierdzeń skarżącego a jednocześnie pozwoliły ustalić, że to inny podmiot niż B. G., użytkował rolniczo działkę nr [...]. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika bowiem, że rzeczywistym użytkownikiem nieruchomości będącej obiektem sporu w 2015 roku był T. W., w imieniu którego działał J. W. To on zdecydował o tym jaka roślina zostanie zasiana, jakie zabiegi agrotechniczne i w jakim terminie zostaną przeprowadzone, zapewniał wyposażenie w maszyny rolnicze, dokonał zasiewu i zbioru facelii. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w treści zawartej umowy kontraktacyjnej oraz w zeznaniach m.in. J. W., W. P., T. O.. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę poprzez zmianę decyzji organów I i II instancji oraz przyznanie skarżącemu płatności, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez błędną wykładnię ww. przepisu i uznanie, że działka nr [...] nie była w dniu 31 maja 2015 r. w posiadaniu skarżącego, względnie, że posiadanie działki w ww. dacie, nie przesądza o prawie do płatności; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 7, 77 par. 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny, że skarżący nie udowodnił, że użytkował ww. działkę w 2015 r. na podstawie części, a nie całokształtu materiału dowodowego sprawy, jak również naruszenie, art. 136 par. 1 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 9 oraz 79 par. 1 i 2 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego przez organ II instancji o przeprowadzeniu dowodu ze zdjęć satelitarnych przez co skarżący nie mógł złożyć kontrdowodów na etapie postępowania odwoławczego podważających walor dowodowy tych zdjęć, które Sąd uznał za dowód na niewykonanie przez skarżącego zabiegu talerzowania pola, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. III SA/Gd 933/18, tj. pominięcie że kluczową wg. tego Sądu okolicznością decydującą o prawie do płatności za 2015 r. było ustalenie podmiotu rolniczo użytkującego sporną działkę w dniu 31 maja 2015 r., które to wskazanie było wiążące dla organów administracji oraz sądu wydającego zaskarżony wyrok. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadza się on w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska, zgodnie z którym to nie skarżący był rzeczywistym użytkownikiem nieruchomości będącej obiektem sporu w 2015 roku, a był nim w istocie T. W., w imieniu którego działał J. W.. W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2019 r, sygn. akt III SA/Gd 933/18 przesądzono, że rozpatrywana sprawa wymaga jednoznacznych ustaleń, czy skarżący pozostający w konflikcie kontroli krzyżowej z innym producentem rolnym - w świetle podnoszonych przez niego zastrzeżeń oraz zgłaszanych przez niego dowodów spełnia przesłanki przyznania płatności obszarowych na rok 2015 z uwzględnieniem, w pierwszej kolejności, czy na dzień 31 maja 2015 r. rzeczywiście władał spornym gruntem rolniczo go użytkując oraz - co istotne - jaki był dalszy, po tej dacie los spornej nieruchomości. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarówno zatem organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku wiążącego w sprawie. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tego typu sprawach posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1235/22, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolnik ubiegający się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinien gospodarować na gruncie, co powinno obejmować cały proces produkcji rolniczej w zakresie danej uprawy, począwszy od przygotowania gruntu pod siew, zasianie uprawy, zabiegi agrotechniczne oraz zbiór plonów. Nie wystarczy zatem do uzyskania płatności rolniczych w ramach tych systemów posiadanie gruntu w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 935/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie rozporządzenia w sprawie płatności należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Przyjąć należy, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, czy skarżący był posiadaczem spornych działek na dzień 31 maja 2015 r. i czy w tym czasie rolniczo je użytkował. Powyższe było istotne także z tej przyczyny, że sporne działki rolne zostały zadeklarowane do płatności obszarowych przez dwóch producentów rolnych. Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Szczecinku z dnia 15 kwietnia 2015 r., własność nieruchomości, w skład której wchodzi sporna działka ewidencyjna nr [...] została przysądzona B. G. i jego małżonce. Z akt sprawy wynika także, że B. G. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015, deklarując do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej działkę rolną o powierzchni 53,78 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w województwie zachodniopomorskim, powiecie szczecineckim, gminie Szczecinek, obrębie M., która została również wykazana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 złożonym przez T. W., który na działce nr [...] zadeklarował działkę rolną o powierzchni 53,00 ha. Za niekwestionowaną okoliczność należy uznać także fakt, że w dniach 29 i 30 maja 2015 r. A. G., działający z upoważnienia skarżącego, na spornej działce dokonał siewu nawozu. Co warte jednak podkreślenia, oprócz wskazanego zabiegu nawożenia strona nie podejmowała dodatkowych zabiegów związanych z rolniczym użytkowaniem gruntu, w szczególności, nie wykonał zabieg talerzowania. Nie sposób zatem uznać, że skarżący użytkował rolniczo działkę gruntu nr [...], co uprawniałoby go do uzyskania płatności bezpośredniej za 2015 rok. Płatności bezpośrednie, jak zostało to już wcześniej wskazane, przysługują rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne a więc decyduje o rodzaju upraw, wykonuje zabiegi agrotechniczne, zbiera plony oraz wykonuje inne czynności niezbędne do utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej. Rzeczywiste użytkowanie gruntu musi mieć miejsce w dacie złożenia wniosku o płatność oraz przez cały okres na jaki przysługuje płatność. Czynności nawożenia wykonanej przez skarżącego nie można uznać za faktyczne rolnicze użytkowanie gruntu w znaczeniu wyżej omówionym. Była to bowiem czynność o charakterze incydentalnym, jednorazowym. Skarżący nie decydował bowiem o profilu upraw, nie wykonywał zabiegów agrotechnicznych (z wyjątkiem dwukrotnego nawożenia działki), nie zbierał plonów ani nie wykonywał innych czynności koniecznych do utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W gruncie rzeczy to inny podmiot niż B. G., użytkował rolniczo działkę nr [...]. Rzeczywistym użytkownikiem nieruchomości będącej obiektem sporu w 2015 roku był T. W., w imieniu którego działał J. W.. To on zdecydował o tym jaka roślina zostanie zasiana, jakie zabiegi agrotechniczne i w jakim terminie zostaną przeprowadzone, zapewniał wyposażenie w maszyny rolnicze, dokonał zasiewu i zbioru facelii. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w treści zawartej umowy kontraktacyjnej oraz w zeznaniach np. J. W., W. P., T. O.. Stąd też brak jest spełniania przez B. G. przesłanek przyznania płatności w tym zakresie za 2015 r. W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 153 p.p.s.a., art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 136 § 1 oraz art. 140, k.p.a. jak i zarzutów prawa materialnego w postaci art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.