I GSK 863/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 1028/21 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 października 2021 r. nr 9001-2021-001247 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku z dnia 27 maja 2021 r. nr 0008-2021-004396; 3. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz T. Z. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 1028/21 oddalił skargę T. Z. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wspomniana decyzja ostateczna została wydana po trzykrotnym prowadzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Wcześniejsze bowiem decyzje tego organu (z 10 marca 2020 r. 27 sierpnia 2020 r.) podlegały uchyleniu przez organ odwoławczy decyzjami odpowiednio: z 29 czerwca 2020 r. oraz z 4 stycznia 2021 r., a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Ostatecznie wniosek o płatność został uwzględniony tylko częściowo, bowiem zgłoszone przez skarżącego dane zostały zakwestionowane częściowo w wyniku kontroli krzyżowej, stwierdzając, że w stosunku do niektórych zadeklarowanych przez stronę do płatności działek wystąpił konflikt polegający na nieprawidłowym ich zgłoszeniu do płatności, a ich jedynym użytkownikiem była inna osoba, która również działki te zgłosiła do płatności. W pozostałym zakresie stwierdzono brak użytkowania rolniczego zadeklarowanych gruntów z powodu niewykonania żadnych zabiegów agrotechnicznych bądź położenia działek na terenie kopalni. Ustalenia te poczyniono przede wszystkim na podstawie zdjęć należących do zasobu ortofotomapy oraz kontroli na miejscu, przeprowadzonej w 2021 r., w toku rozpatrywania sprawy po raz trzeci przez organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji ocenił, że raport z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, a tym samym mógł stanowić podstawę do czynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych w kwestii powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Sąd podkreślił, że skarżący, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, nie podniósł ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też w skardze do Sądu, żadnych konkretnych zarzutów, jak również dowodów na poparcie swojego stanowiska, pomimo że przewidziany w ustawie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom organów obciąża skarżącego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zadeklarowane przez skarżącego we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zweryfikowane w toku kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS, którego element stanowi ortofotomapa. Na tej podstawie, oraz przy wykorzystaniu danych pozyskanych w toku kontroli na miejscu, został ustalony w odniesieniu do każdej z działek maksymalny kwalifikowalny obszar. Zarzuty zgłoszone wobec tych dowodów uznano za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.) - dalej: "ustawa o płatnościach", poprzez błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że zgromadzone przez organy dowody w postaci dokumentów, w tym protokoły kontroli, z automatu uzyskują przymiot wiarygodności i nie podlegają weryfikacji na różnych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wskazał, że sposób procesowania wniosku o przyznanie płatności nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością i powinien realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o płatnościach, w tym nie można pominąć obowiązku organu wynikającego z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzował ten zarzut, odwołując się do przepisów art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o płatnościach. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, albowiem miały one istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że dokonana fotointerpretacja zdjęć satelitarnych wystarcza dla sprawdzenia powierzchni uprawniającej do płatności, podczas gdy organ, mając sygnały o tym, iż fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji, zaniechał weryfikacji powierzchni innymi technikami, co doprowadziło do przekłamań i przełożyło się na wielkość pomniejszonych świadczeń. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Skarżący wprawdzie błędnie zakwalifikował wymienione w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy ustawy o płatnościach do kategorii materialnoprawnych, ale wada ta nie dyskwalifikuje środka odwoławczego i podlegał on rozpoznaniu. Zaznaczyć należy, że akcentowany przez Sąd pierwszej instancji i organy administracji, a uregulowany w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach wyjątek od wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady ciężaru dowodu spoczywającego na organach administracji nie może stanowić uzasadnienia dla rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym. A taka ocena nasuwa się w odniesieniu do wydanych w tej sprawie decyzji organów. Po pierwsze – na co w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji zwracano uwagę – przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351) ustanawia warunek uznania gruntu za pozostający w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy w postaci przeprowadzenia przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Złożony w tej sprawie wniosek dotyczył roku 2019 r., a zatem powyższy termin upływał 31 lipca 2019 r. Wobec tego dopiero po tej dacie można było weryfikować wykonanie przez rolnika zabiegów agrotechnicznych. Tymczasem dane ortofotomapy, które stały się przyczynkiem do prowadzenia ostatecznych konkluzji sformułowanych w tej sprawie wykonano w czerwcu 2019 r. Tym samym nie mogły one stanowić podstawy ustaleń dokonanych w tej sprawie. Uznanie ich za istotny dowód w sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Po drugie – w sprawie niniejszej dowód uznany za kluczowy w sprawie, to jest kontrolę na miejscu przeprowadzono dopiero w 2021 r., i to na skutek kolejnego już wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej – z 4 stycznia 2021 r. Warto podkreślić, że powodem zarówno wydania tej decyzji, jak i wcześniejszej decyzji kasacyjnej z 26 czerwca 2020 r. były istotne braki postępowania wyjaśniającego. Analiza przeprowadzona w decyzji z 11 października 2021 r., która stanowiła przedmiot sądowej kontroli w tej sprawie takich wad już wykryła, przede wszystkim dlatego że organ uzupełnił materiał dowodowy o raport ze wspomnianej kontroli działek. Przeprowadzenie czynności dowodowych na gruncie po tak długim czasie samo w sobie może wzbudzać wątpliwości, a to z uwagi na zmiany stanu faktycznego na kontrolowanych działkach. Z tego powodu obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie powodów, dla których poszczególne ustalenia wywołać mają skutek wsteczny. W odniesieniu do niektórych elementów ustaleń organ takie rozważania poczynił, na przykład w przedmiocie działek [...] czy [...]. Nie wiadomo natomiast, dlaczego wykluczono z płatności działki [...], [...], [...], [...], przyjmując że na działkach nie były prowadzone zabiegi agrotechniczne już w 2019. Organ nie wyjaśnił tego, z jakiego powodu ocenił, że stan stwierdzony w toku kontroli miał miejsce dwa lata wcześniej. Jeżeli dokonano jakichkolwiek badań, które miałyby świadczyć o wykluczeniu faktu podjęcia wszelkich zabiegów agrotechnicznych, to należało to w decyzji precyzyjnie wyjaśnić. W przeciwnym razie twierdzenie organu pozostaje gołosłowne. Trudno też zaakceptować wyjaśnienie o wykluczeniu z płatności działek [...], [...], [...] i [...] tylko dlatego, że znajdują się na terenie kopalni. Organ nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących użytkowania rolniczego tych działek. Samo znajdowanie się działki w granicach kopalni jeszcze nie oznacza, że nie mogą one podlegać wykorzystywaniu na cele rolnicze, zwłaszcza – jak akcentował skarżący na rozprawie – na wypas owiec. Również zatem w tym zakresie organ nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku wyczerpującej oceny materiału dowodowego, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Powyższe naruszenia uszły uwadze Sądu pierwszej instancji, który – w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. – winien był z urzędu dokonać analizy akt sprawy i zestawić je z treścią zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia tego przepisu uznać zatem należy za uzasadniony. Gdyby Sąd pierwszej instancji zweryfikował zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy, wynik sądowej kontroli byłby inny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy odstąpią od przyjętych za pewnik tez, a wynikających z fotografii wykonanych przed upływem terminu wykonania zabiegów agrotechnicznych. W odniesieniu do działek, które a priori wykluczono z płatności z uwagi na ich położenie w granicach kopalni należy wyjaśnić, czy rzeczywiście działki te nie były użytkowane rolniczo. Zgromadzony w tej sprawie materiał jest zdecydowanie niewystarczający do sformułowania wniosków zawartych w decyzji organu. Jak już zasygnalizowano, wyjątek od art. 7 k.p.a. nie może uzasadniać wydania decyzji o cechach arbitralności. Jeżeli organ rolnikowi przypisuje nieprawidłowości, to muszą one wynikać z jednoznacznych w swej treści dowodów. Należy podkreślić, że owszem – w sprawach płatności inicjatywą dowodową powinien wykazywać się wnioskodawca. Niemniej jednak, jeżeli postępowanie toczy się przez wiele lat, wydawane przez organy decyzje są uchylane w toku instancji z uwagi na braki materiału dowodowego, to weryfikacja twierdzeń wniosku słabnie. Trudno również oczekiwać od rolnika prezentowania kontrdowodów wobec kontroli na miejscu przeprowadzonej po dwóch latach od złożenia wniosku. Oczekiwaniem tym nie mogą organy sanować niedostatków działań własnych. Do obowiązków skarżącego nie należy poszukiwanie czy gromadzenie dowodów "na wypadek" przeprowadzenia kontroli po latach od złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), a także art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 1120 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w przed Sądem pierwszej instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym, w wysokości 720 zł a także zwrot kosztów sądowych, obejmujący: zwrot uiszczonego przez spółkę wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 100 zł, zwrot wpisu od skargi, w kwocie 200 zł, a także zwrot opłaty kancelaryjnej, poniesionej przez skarżącego od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę.