I GSK 808/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 266/22 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2022 r. nr 9001-2022-000047 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. O. na rzecz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 266/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi A. O. (dalej powoływana także jako strona, skarżąca) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2022 r. nr 9001-2022-000047 i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Trzebnicy z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 0020-2021-003992 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 14 czerwca 2021 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2021. Ubiegała się o jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność dodatkową (redystrybucyjną) do łącznej powierzchni 291,75 ha. Strona zawnioskowała też o dopłaty do powierzchni upraw buraków cukrowych na areale 24,61 ha. Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik BP ARiMR w Trzebnicy wydał decyzję z 22 grudnia 2021 r., mocą której przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w zmniejszonej wysokości w stosunku do kwoty wynikającej ze złożonego wniosku. Stronie odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2021 r. i płatności za zazielenienie na 2021 r. do działek rolnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej także: ZWRSP) ze względu na fakt, że strona nie posiadała do tych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2021 r., tj. nie spełniła wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Organ uznał, że strona użytkuje tę nieruchomość bezumownie (brak pisemnej umowy dzierżawy gruntów). W odwołaniu od decyzji Kierownika BP ARiMR strona zarzuciła, że nieprawidłowo odmówiono jej płatności z tytułu użytkowania wymienionych wyżej działek. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu decyzją z 7 lutego 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje organów obu instancji stwierdził, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu powinno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W skardze kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez odmowę jego stosowania, będącego wynikiem przyjęcia przez Sąd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) tytułem prawnym do tegoż gruntu powinno być uznane za naruszające przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, a także niezasadne przyjęcie przez Sąd, że wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji sprowadzało się do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 18 ust. 4 w/w ustawy, jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego, podczas gdy zdaniem organu administracji powołany wyżej art. 18 ust. 4 w/w ustawy powinien być w przedmiotowej sprawie zastosowany z uwagi na to, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez rolnika będącego użytkownikiem gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tegoż gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem procesowym z 27 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. postanowił nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego sygn. akt Ts 206/24, a rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna w rozpatrywanej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego - art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Odnosząc się merytorycznie do tego zarzutu należy wskazać, że w dniu składania przez skarżącą wniosku o płatność, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowił, że pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonym wyroku WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z dnia 18 stycznia z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 150/22, z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 274/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznany za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. W świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Organy ARMiR prawidłowo zatem odczytały na gruncie rozpatrywanej sprawy treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Na tle powyższych zarzutów, w odpowiedzi na skargę kasacyjną sformułowany został wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE. W świetle treści art. 267 TFUE Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje UE. W przypadku, gdy pytanie z tym związane zostanie podniesione przed sądem jednego z krajów członkowskich to w sytuacji, gdy właściwy sąd uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Naczelny Sąd Administracyjny na tle rozpatrywanej sprawy nie powziął wątpliwości co do rozstrzygnięcia. Sporna kwestia była już wielokrotnie rozstrzygana w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, stąd wniosek o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym nie znajdował usprawiedliwienia. Również skargi do Trybunału Konstytucyjnego i ETPCz, w tym przyjęta do rozpoznania postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2025 r. w sprawie TS 206/24 skarga konstytucyjna (na którą powoływała się skarżąca w piśmie z 27 listopada 2025 r.), nie wstrzymują rozpoznania sprawy i nie stanowiły podstawy do zawieszenia postępowania. Nadmienić należy, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, jako że ocena zasadności zawieszenia postępowania pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Zdaniem NSA rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie zależy od postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym, szczególnie że ani sąd pierwszej instancji ani organ w wywiedzionej skardze kasacyjnej nie wskazywali na niekonstytucyjność art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Ewentualnie stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z Konstytucją RP stanowić będzie mogło przesłankę do wznowienia postępowania, czy to sądowoadministracyjnego czy administracyjnego zgodnie z obowiązującymi procedurami. Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszania prawa materialnego uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, odmawiając przyznania skarżącej płatności do działek znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w związku w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).