I GSK 855/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 1027/21 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 października 2021 r. nr 9001-2021-001248 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku z dnia 28 maja 2021 r. nr 0008-2021-004411; 3. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz T. Z. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 1027/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 października 2021 r. nr 9001-2021-001248 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Strona złożyła, datowany na dzień 4 czerwca 2019 r., wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, w treści którego skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności do owiec, płatności do kóz oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innych szczególnymi ograniczeniami (ONW). Strona zadeklarowała, że ubiega się o przyznanie płatności dla działek położonych na ONW typ specyficzny strefa II o powierzchni 52,48 ha i ONW typ górski o powierzchni 6,99 ha. Następnie, w dniu 17 czerwca 2019 r., strona zwiększyła zadeklarowaną powierzchnię do dopłat dla działek położonych na ONW typ specyficzny strefa II do 86,01 ha i ONW typ górski do 16,32 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r., wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości części wspólnej wniosku, wskazując, że suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na wskazanej działce jest większa od powierzchni tej działki ewidencyjnej uprawnionej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej. W toku postępowania, w ramach przeprowadzonej kontroli krzyżowej, stwierdzono, że w stosunku do zadeklarowanych przez stronę do płatności wskazanych działek, wystąpił konflikt polegający na nieprawidłowym zgłoszeniu przedmiotowych działek do płatności, podczas gdy ich jedynym użytkownikiem była inna osoba, która również działki te zgłosiła do płatności. W konsekwencji powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, pismem z dnia 8 stycznia 2020 r., po raz kolejny wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości części wspólnej wniosku, który w dniu 19 lutego 2020 r. przedłożył korektę wniosku o płatność na rok 2019, wskazując na nieużytkowanie i omyłkowe zgłoszenie do płatności działek wskazanych w korekcie wniosku. Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania, w związku z rozstrzygnięciem kasacyjnym organu II instancji, przeprowadzono w dniach od 19 października 2020 r. do 22 lutego 2021 r. kontrolę zasadniczą na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, obejmującą całe gospodarstwo skarżącego, po zakończeniu której sporządzono raport. Kontrola wykazała, że zadeklarowana do płatności powierzchnia jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi 30,27 ha. Część terenów nie była użytkowana rolniczo, natomiast na części z działek prowadzona była eksploatacja złóż. Ustalono także, że choć kontrola dotyczyła kampanii 2020, to jednak stwierdzone nieprawidłowości miały wpływ na ustalenie rzeczywistej, użytkowanej rolniczo, powierzchni działek rolnych w kampanii 2019. W dniu 14 kwietnia 2021 r. przeprowadzono dodatkową kontrolę na miejscu. W tym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, decyzją z dnia 28 maja 2021 r., przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2019 w łącznej wysokości 6 259,99 zł jako płatność ONW typ górski, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 701,51 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niegodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, a także odmówił przyznania płatności ONW typ specyficzny strefa II i nałożył sankcję w wysokości 6 296,22 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego we Wrocławiu za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 października 2021 r. organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, wskazując, że wydana decyzja jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zasadniczym powodem odmowy przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i nałożenia sankcji, a także pomniejszenie pozostałych płatności było stwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest większa od powierzchni stwierdzonych, co zostało objęte w szczególności kodem DR18 i DR33, w stosunku do których przy weryfikacji raportu nie stwierdzono błędów. Pierwsza grupa błędów dotyczyła działek rolnych, którym przypisano kod błędu DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w roku 2019 i 2020 w całości bądź części). Poszycie tych działek stanowiły nieużytki, drzewa, krzaki, droga, wyrobisko kopalni, skarpy kamieni. Stwierdzono, że skarżący nie wykonał żadnego zabiegu zapobiegającego rozprzestrzenianiu się niechcianej roślinności. Z kolei innej działce rolnej przypisany został kod DR33, który oznacza, że cała działka rolna nie jest gruntem rolnym. Natomiast w przypadku wskazanych działek rolnych kontrola na miejscy wykazała powierzchnię mniejszą od deklarowanej. W ocenie Sądu prawidłowo organy oparły swoje ustalenia o wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, która wykazała, że na powierzchni wykluczonej nie były przeprowadzane zabiegi agrotechniczne, jak również nie zostały spełnione warunki przyznania wnioskowanej płatności wynikające z § 2 rozporządzenia ONW - we wniosku do płatności zadeklarowano powierzchnię, na której nie była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013. Na pomniejszenie zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku powierzchni wpływ miał również stwierdzony podczas kontroli administracyjne błąd kontroli krzyżowej. Skarżący zadeklarował bowiem do płatności działki, które również zostały zadeklarowane na wnioskach pomocowych innych rolników. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że zadeklarowane przez skarżącego we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zweryfikowane w toku kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS, którego element stanowi ortofotomapa. Na tej podstawie, oraz przy wykorzystaniu danych pozyskanych w toku kontroli na miejscu, został ustalony w odniesieniu do każdej z działek maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO). Sąd uznał, że brak było podstaw do podważania wiarygodności raportu z kontroli przeprowadzonej w dniach od 19 października 2020 r. do 22 lutego 2021 r. Kontrola została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej przewidzianej przez prawo, przez upoważnionych do tego inspektorów terenowych, a udział strony w kontroli nie był konieczny. Sam raport został sporządzony prawidłowo, został zweryfikowany i zatwierdzony, został też doręczony stronie. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że zgromadzone przez organy ARiMR dowody w postaci dokumentów, w tym protokoły kontroli, z automatu uzyskują przymiot wiarygodności i nie podlegają weryfikacji na różnych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania ww. przepisu prowadzi do wniosku, że sposób procesowania wniosku o przyznanie płatności nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością i powinien realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ww. ustawy, w tym nie można pominąć obowiązku organu wynikającego z art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność został dowód udowodniona; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, albowiem miały one istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że dokonana fotointerpretacja zdjęć satelitarnych wystarcza dla sprawdzenia powierzchni uprawniającej do płatności, podczas gdy organ, mając sygnały o tym, iż fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji, zaniechał weryfikacji powierzchni innymi technikami, co doprowadziło do przekłamań i przełożyło się na wielkość pomniejszonych świadczeń. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Skarżący wprawdzie błędnie zakwalifikował wymienione w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy ustawy o płatnościach do kategorii materialnoprawnych, ale wada ta nie dyskwalifikuje środka odwoławczego i podlegał on rozpoznaniu. Zaznaczyć należy, że akcentowany przez Sąd pierwszej instancji i organy administracji, a uregulowany w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach wyjątek od wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady ciężaru dowodu spoczywającego na organach administracji nie może stanowić uzasadnienia dla rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym. A taka ocena nasuwa się w odniesieniu do wydanych w tej sprawie decyzji organów. Po pierwsze – na co w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji zwracano uwagę – przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW) ustanawia warunek uznania gruntu za pozostający w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy w postaci przeprowadzenia przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW. Złożony w tej sprawie wniosek dotyczył roku 2019 r., a zatem powyższy termin upływał 31 lipca 2019 r. Wobec tego dopiero po tej dacie można było weryfikować wykonanie przez rolnika zabiegów agrotechnicznych. Tymczasem dane ortofotomapy, które stały się przyczynkiem do prowadzenia ostatecznych konkluzji sformułowanych w tej sprawie wykonano w czerwcu 2019 r. Tym samym nie mogły one stanowić podstawy ustaleń dokonanych w tej sprawie. Uznanie ich za istotny dowód w sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Po drugie – w sprawie niniejszej dowód uznany za kluczowy w sprawie, to jest kontrolę na miejscu przeprowadzono dopiero w 2021 r., i to na skutek kolejnego już wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej – z 4 stycznia 2021 r. Warto podkreślić, że powodem zarówno wydania tej decyzji, jak i wcześniejszej decyzji kasacyjnej z 26 czerwca 2020 r. były istotne braki postępowania wyjaśniającego. Analiza przeprowadzona w decyzji z 11 października 2021 r., która stanowiła przedmiot sądowej kontroli w tej sprawie takich wad już wykryła, przede wszystkim dlatego że organ uzupełnił materiał dowodowy o raport ze wspomnianej kontroli działek. Przeprowadzenie czynności dowodowych na gruncie po tak długim czasie samo w sobie może wzbudzać wątpliwości, a to z uwagi na zmiany stanu faktycznego na kontrolowanych działkach. Z tego powodu obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie powodów, dla których poszczególne ustalenia wywołać mają skutek wsteczny. W odniesieniu do niektórych elementów ustaleń organ takie rozważania poczynił, na przykład w przedmiocie działek C czy G. Nie wiadomo natomiast, dlaczego wykluczono z płatności działki A, AA, AB, D, przyjmując że na działkach nie były prowadzone zabiegi agrotechniczne już w 2019. Organ nie wyjaśnił tego, z jakiego powodu ocenił, że stan stwierdzony w toku kontroli miał miejsce dwa lata wcześniej. Jeżeli dokonano jakichkolwiek badań, które miałyby świadczyć o wykluczeniu faktu podjęcia wszelkich zabiegów agrotechnicznych, to należało to w decyzji precyzyjnie wyjaśnić. W przeciwnym razie twierdzenie organu pozostaje gołosłowne. Trudno też zaakceptować wyjaśnienie o wykluczeniu z płatności działek B, D, P i Y tylko dlatego, że znajdują się na terenie kopalni. Organ nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących użytkowania rolniczego tych działek. Samo znajdowanie się działki w granicach kopalni jeszcze nie oznacza, że nie mogą one podlegać wykorzystywaniu na cele rolnicze, zwłaszcza – jak akcentował skarżący na rozprawie – na wypas owiec. Również zatem w tym zakresie organ nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku wyczerpującej oceny materiału dowodowego, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Powyższe naruszenia uszły uwadze Sądu pierwszej instancji, który – w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. – winien był z urzędu dokonać analizy akt sprawy i zestawić je z treścią zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia tego przepisu uznać zatem należy za uzasadniony. Gdyby Sąd pierwszej instancji zweryfikował zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy, wynik sądowej kontroli byłby inny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy odstąpią od przyjętych za pewnik tez, a wynikających z fotografii wykonanych przed upływem terminu wykonania zabiegów agrotechnicznych. W odniesieniu do działek, które a priori wykluczono z płatności z uwagi na ich położenie w granicach kopalni należy wyjaśnić, czy rzeczywiście działki te nie były użytkowane rolniczo. Zgromadzony w tej sprawie materiał jest zdecydowanie niewystarczający do sformułowania wniosków zawartych w decyzji organu. Jak już zasygnalizowano, wyjątek od art. 7 k.p.a. nie może uzasadniać wydania decyzji o cechach arbitralności. Jeżeli organ rolnikowi przypisuje nieprawidłowości, to muszą one wynikać z jednoznacznych w swej treści dowodów. Należy podkreślić, że owszem – w sprawach płatności inicjatywą dowodową powinien wykazywać się wnioskodawca. Niemniej jednak, jeżeli postępowanie toczy się przez wiele lat, wydawane przez organy decyzje są uchylane w toku instancji z uwagi na braki materiału dowodowego, to weryfikacja twierdzeń wniosku słabnie. Trudno również oczekiwać od rolnika prezentowania kontrdowodów wobec kontroli na miejscu przeprowadzonej po dwóch latach od złożenia wniosku. Oczekiwaniem tym nie mogą organy sanować niedostatków działań własnych. Do obowiązków skarżącego nie należy poszukiwanie czy gromadzenie dowodów "na wypadek" przeprowadzenia kontroli po latach od złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), a także art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.