I GSK 843/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 650/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 650/23 oddalił skargę W.P. (dalej określanego jako Skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 sierpnia 2023 r. nr 9003-2023-000757 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 rok. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298, dalej: "ustawa o PROW 2014 – 2020"), poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję organu w sytuacji, gdy Sąd błędnie ocenił stan faktyczny sprawy, to jest uznał, że po pierwsze, Skarżący dokonał przekształcenia trwałych użytków zielnych - TUZ, pomimo braku wiarygodnych dowodów zalegających w aktach sprawy na tą okoliczność, a po drugie, że organ w sposób prawidłowy określił obszar TUZ Skarżącego zakwalifikowany do płatności, w sytuacji, gdy kontrola na miejscu była przeprowadzona w niesprzyjających warunkach atmosferycznych, a rozbieżności w pomiarach obszaru TUZ w poprzednich latach w ramach przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nie zostały wyjaśnione przez organ, a także poprzez wadliwe przyjęcie, że to Strona ma aktywnie poszukiwać przeciwdowodów na fakt niewłaściwego zweryfikowania przez organ obszaru TUZ, podczas, gdy to organ przeprowadzał pomiary powierzchni TUZ i to organ nie wyjaśnił występujących w pomiarach rozbieżności, jak również nie odniósł się do posiadanych przez siebie protokołów kontroli z lat poprzednich, w których owe rozbieżności nie wystąpiły, a zatem istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione. II. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne l objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (dalej, jako "rozporządzenie RŚK"), zgodnie z którym rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych, poprzez błędną wykładnię "przekształcenia TUZ", która to błędna wykładnia skutkowała przyjęciem, że incydentalny przejazd przez TUZ należących do Skarżącego nieingerujący w charakter TUZ stanowi już działanie noszące cechy "przekształcenia TUZ", co w konsekwencji skutkowało błędnym zastosowaniem przez organ 33 ust. 6 tegoż Rozporządzenia i nałożeniu sankcji na Skarżącego oraz pomniejszenia płatności w odniesieniu do powierzchni oznaczonej symbolem S3 obejmującej działki nr 55, 60/13, 57/2, 57/3, 59, 58; b) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku § 33 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do powierzchni działek o numerach 242 i 961, w sytuacji, gdy nie doszło do "przekształcenie TUZ" na powierzchni ww. działek, co w konsekwencji skutkowało błędnym nałożeniem sankcji w odniesieniu do ww. działek. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczonym tzw. "przymusem adwokackim". Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 P.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny lub działające w sprawie organy podatkowe. Argumenty uzasadnienia powinny pozostawać w rzeczowym związku z przedmiotem zarzutów. Przypomnienie powyższych zasad było niezbędne, a to z uwagi na to, że część zarzutów skargi kasacyjnej sformułowano wadliwie. Zarzucono bowiem sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, lecz nie wykazano, w jaki sposób uchybienie przepisom postępowania mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania sądowego – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i zarzutach naruszenia prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił kontrolowane decyzje jako zgodne z prawem pod względem procesowym. Niezbędne było więc ustalenie, czy organy Agencji prawidłowo uznały, że Skarżący zaważył zadeklarowana powierzchnię trwałych użytków zielonych a także czy zachował wszystkie wymogi wynikające z zadeklarowanych przez niego Wariantów 4.4 i 5.4 – półnaturalne łąki wilgotne, wariant a także spełnił warunki związane z koszeniem TUZ oraz z zachowaniem na całej deklarowanej powierzchni TUZ. - wariant 2.1 Międzyplony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocenił ustalenia faktyczne organów ARiMR za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach. Akceptując je uznał, że mogą stanowić podstawę wydania wyroku. Wynikało z nich, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022. W toku postępowania wniosek został poddany weryfikacji. W tym celu przeprowadzono kontrolę na miejscu oraz kontrolę administracyjną, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz w przepisach prawa unijnego, w tym w art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz w art. 24 rozporządzenia nr 809/2014. Organy Agencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiły poszczególne powierzchnie zadeklarowanych działek oraz powierzchnie stwierdzone w kontekście kwalifikacji do płatności na 2022 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji z przedstawionego zestawienia zawartego m.in. na str. 6 – 7 zaskarżonej decyzji jasno wynika, których działek nieprawidłowości dotyczą i jak jest różnica w powierzchni zadeklarowanej a stwierdzonej. Także analiza sporządzonego w sprawie protokołu z kontroli oraz obszernej dokumentacji fotograficznej obejmującej ponumerowane zdjęcia przedstawiające stan każdej z działek rolnych zadeklarowanych przez Skarżącego jednoznacznie wskazały, w ocenie Sądu, że rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, a deklarowanym we wniosku Skarżącego, zostały właściwie ujawnione przez kontrolujących i skutkowały przypisaniem im odpowiednich kodów nieprawidłowości oraz stwierdzeniem różnic pomiędzy powierzchniami działek rolnych deklarowanymi przez rolnika, a powierzchniami stwierdzonymi. W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW 2014 – 2020 poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję organu w sytuacji, gdy Sąd błędnie ocenił stan faktyczny sprawy, to jest uznał, że po pierwsze, Skarżący dokonał przekształcenia trwałych użytków zielnych - TUZ, pomimo braku wiarygodnych dowodów zalegających w aktach sprawy na tą okoliczność, a po drugie, że organ w sposób prawidłowy określił obszar TUZ Skarżącego zakwalifikowany do płatności, w sytuacji, gdy kontrola na miejscu była przeprowadzona w niesprzyjających warunkach atmosferycznych, a rozbieżności w pomiarach obszaru TUZ w poprzednich latach w ramach przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nie zostały wyjaśnione przez organ, a także poprzez wadliwe przyjęcie, że to Strona ma aktywnie poszukiwać przeciwdowodów na fakt niewłaściwego zweryfikowania przez organ obszaru TUZ, podczas, gdy to organ przeprowadzał pomiary powierzchni TUZ i to organ nie wyjaśnił występujących w pomiarach rozbieżności. Zauważyć należy, ze art. 27 ust. 1 ma kilka jednostek redakcyjnych. Skarżący precyzyjnie nie wskazał, naruszenie której normy prawnej zawartej w tych przepisach konkretnie zarzuca. Uzasadnienie skargi także nie daje na odpowiedzi na tą wątpliwości. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę skarżącą kasacyjnie uzupełniać zarzutów. Po drugie, zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1105) w istotny sposób modyfikuje obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności na podstawie przepisów ustawy PROW 2014 – 2020 zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie spełnienia warunków TUZ. Kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia Skarżący nie może ograniczyć się do ogólnego wyrażenia sprzeciwu wobec tych ustaleń, zwłaszcza oceny protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 8 - 14 grudnia 2022 r. ale winien konkretnie wskazać, ocena których dowodów jest wadliwa, niepełna i dlaczego a także, czy zarzucane naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W postawionym zarzucie procesowym, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy. Zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 2480/17). Podkreślenia wymaga przy tym to, że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014 – 2020 – aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom Skarżący nie przedstawił dowodów podważających ustalony przez organ stan faktyczny, w tym nie powoływał się na żadne dowody, oprócz jednego oświadczenia, które potwierdzałyby jego stanowisko, co do prawidłowości powierzchni działek zadeklarowanych do płatności RSK i utrzymaniu TUZ w niezmienionej postaci. Skutecznie nie podważył dowodu z protokołu kontroli na miejscu, protokołu, którego załącznikami były zdjęcia obrazujące stan na gruncie, także działki S3 (zdjęcia nr 81-90) oraz materiały graficzne obrazujące zmniejszenie jej powierzchni w stosunku do deklarowanej. Trafni przy tym Sąd pierwszej instancji uznał, że to Skarżącego obciążał obowiązek podważenia wyników kontroli na miejscu, skoro się z nimi nie zgadzał. Tego Skarżący skutecznie nie dokonał. Artykuł 151 P.p.s.a jest przepisem wynikowym, określającym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Do jego naruszenia mogłoby dojść w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., a skargę jednak oddalił. Taka sytuacja nie miał jednak miejsca w sprawie. Dlatego zarzut naruszenia przepisów prawa o postępowaniu należało uznać za niezasadny. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji i przyjmuje je za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowane w pkt II a i b petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać łącznie. Skarżący formułując zarzut z pkt II a petitum skargi kasacyjnej wadliwej interpretacji § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK , stwierdził, że incydentalny przejazd po trwałym użytku zielonym nie oznaczał przekształcenia TUZ. Zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%. Zakaz przekształcania trwałych użytków zielonych został wprost sformułowany w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK, który stanowi, że rolnik realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Tak więc, dla rozpoznania tej sprawy istotne znaczenie miało ustalenie znaczenia dwóch wyrażeń, a mianowicie "przekształcać" oraz "trwałe użytki zielone". W przytoczonych wyżej regulacjach prawa krajowego i unijnego nie zdefiniowano pojęcia "przekształcać", co nakazywało odwołać się do powszechnego znaczenia tego słowa. Według Wielkiego Słownika Języka Polskiego PWN (wydanie I, Warszawa 2018, tom 3, str. 1060) "przekształcać" oznacza między innymi nadawać czemuś inną postać, formę, inny wygląd, kształt, charakter, zmieniać coś w coś innego, przeobrażać, przemieniać. Natomiast pojęcie "trwałych użytków zielnych" zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Skarżący nie zarzucił naruszenia tej regulacji). Stosownie do tego przepisu trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone innych gruntów wymienionych w dalszej części przepisu. Zatem o charakterze użytku decyduje aktualny stan agrotechniczny gruntu. Użytkami zielonymi są grunty wykorzystywane do uprawy traw i innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Okoliczność, że w okresie co najmniej 5 lat grunty nie były objęte płodozmianem przesądza o trwałości użytku zielonego. Jeżeli państwo członkowskie nie zadecydowało inaczej zaoranie gruntów w okresie pięciu lat nie pozbawia trwałego użytku zielonego tego charakteru, ale tylko jeżeli po tym zaoraniu, w tym w czasie ustalania charakteru użytku, grunt jest nadal użytkiem zielonym. W związku z powyższym rozjeżdżanie sprzętem do wydobywania ziemi lub samochodami w czasie wykonywania zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego i utrzymywanie tego stanu w chwili ustalania charakteru użytków można zakwalifikować jako przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych w rozumieniu § 33 ust. 6 w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2742/22). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, i to okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2123/23). W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04), a zatem zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zastąpić zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skoro Skarżący skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych organów co do stanu agrotechnicznego działki S3, to Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany tymi ustaleniami faktycznymi zobligowany był do uznania za niezasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.