I GSK 818/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 691/21 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 maja 2021 r. nr 10/DZE-ODK/CE/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. T. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 691/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. T. (dalej powoływany także jako skarżący, beneficjent) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 maja 2021 r. Nr 10/DZE-ODK/CE/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw". W stanie faktycznym sprawy wnioskodawca złożył w dniu 27 sierpnia 2014 r. w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Warszawie (OT ARR) powiadomienie w którym zadeklarował zamiar wycofania 50 000 kg jabłek z powierzchni 2,50 ha. Następnie złożył korektę, wskazując, iż zamierza przeznaczyć jabłka na bezpłatną dystrybucję. W dniach 3 października 2014 r., 9 października 2014 r. oraz 13 października 2014 r. producent przeprowadził operację wycofania produktu (jabłek) z rynku, co było podstawą do złożenia 14 października 2014 r. wniosku o przyznanie wsparcia w ramach mechanizmu Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw. Decyzją z 11 lutego 2015 r. Dyrektor OT ARR udzielił skarżącemu wsparcia w kwocie 21 930,00 EUR, tj. 91 614,77 zł, którą przekazano na jego rachunek bankowy w dniu 24 lutego 2015 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez audytorów Komisji Europejskiej stwierdzono, że działania producentów wnioskujących o wsparcie, będących jednocześnie członkiem uznanej organizacji producentów, dokonane zostały z naruszeniem przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 932/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw i mają znamiona otrzymania podwójnego wsparcia. Wobec ustalenia, że beneficjent jest członkiem wstępnie uznanej grupy producentów F. sp. z o.o. z siedzibą w D., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, Dyrektor OT ARR postanowieniem z 13 kwietnia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków. Prezes ARiMR decyzją z 18 września 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora OT ARR z 11 lutego 2015 r. w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia. Po rozpatrzeniu odwołania producenta, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 25 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 345/20, skargę oddalił. Następnie decyzją z 18 stycznia 2021 r. Nr 9007-160/DOW/2020 Dyrektor ARiMR odmówił producentowi przyznania wsparcia finansowego z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 50 000 kg jabłek. Strona nie wniosła odwołania od powyższej decyzji. Decyzją z 23 marca 2021 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, dalej: ustawa o Agencji), art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.Urz.UE.L z 2017 r. poz. 138, str. 4 ze zm. dalej: rozporządzenie 2017/891) w związku z art. 5 ust. 5 rozporządzenia 1031/2014 w związku z § 4, § 7, § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 91 614,77 zł wraz z odsetkami. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z 18 maja 2021 r. Prezes ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nadmienił, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie jest konsekwencją faktu, że decyzja Dyrektora ARiMR z 18 stycznia 2021 r. o odmowie przyznania wsparcia producentowi jest ostateczna. Kwota 91 614,77 zł jest kwotą nienależnie pobraną i powinna zostać zwrócona wraz odsetkami na rachunek Agencji. Organ odwoławczy podał, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji są przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie, określone w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie Prezes ARiMR wyjaśnił, że organ stwierdzając nieprawidłowości ma obowiązek zastosowania sankcji i nie może od nich odstąpić. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 67 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891, zgodnie z którym organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji. Zgodnie z treścią ww. przepisu strona jest zobowiązana do zwrotu nienależnie wypłaconej na jej rzecz pomocy wraz z odsetkami, według stawek stosowanych przez Europejski Bank Centralny przy głównych operacjach refinansowania publikowanych w serii "C" Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 312 z 4.9.2018, str. 2). W związku z powyższym, Prezes ARiMR uznał, że organ I instancji właściwie wskazał stawkę odsetek naliczonych od kwoty nienależnie pobranej płatności oraz datę, od której należy liczyć odsetki, tj. dzień 24 lutego 2015 r., a także w sposób właściwy pouczył stronę o sposobie ich naliczenia. Tym samym kwota 16 995,17 zł stanowi wartość odsetek wyliczonych przez organ pierwszej instancji, na dzień wydania decyzji tj. 23 marca 2021 r. Organ odwoławczy podkreślił, że producent we wniosku bezpodstawnie wskazał, iż wniosek składa organizacja producentów i warzyw, choć o operację wycofania produktów przeprowadził indywidualnie, nie będąc w świetle ww. przepisów prawa producentem indywidualnym, bowiem już od dnia 9 lipca 2010 r. był członkiem F. Sp. z o.o., a więc był świadomy i posiadał wiedzę, że w okresie realizacji dostaw produktów, tj. operacji wycofania z rynku produktu (jabłka) w celu bezpłatnej dystrybucji oraz w dniu składania wniosku był członkiem F. Sp. z o.o. - uznanej organizacji producentów owoców i warzyw. Zatem producent składając do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego przedmiotowy wniosek oświadczył, że zgodnie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM przysługuje mu wsparcie. Także w powiadomieniu (w części A) i wniosku (w części D) producent oświadczył, że: "znane mi są warunki uczestnictwa w mechanizmie Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" i zobowiązuję się do ich przestrzegania ". Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalając skargę skarżącego, podkreślił że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Co istotne, dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres nawet w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatność. Nienależnie pobrana płatność, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków, które jako świadczenie dokonane przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że wypłacona skarżącemu pomoc finansowa w kwocie 91 614,77 zł, wynikająca z decyzji Dyrektora OT ARR z 11 lutego 2015 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, wobec późniejszego wydania decyzji o odmowie przyznania wsparcia producentowi z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 50 000 kg jabłek, podlega zwrotowi jako nienależnie pobrana. Kluczowe jest co należy zaznaczyć, że decyzja Dyrektora ARiMR z 18 stycznia 2021 r. o odmowie przyznania wsparcia jest ostateczna. Skarżący nie złożył od niej odwołania. Również w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna jest decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 11 lutego 2015 r., bowiem Prezes ARiMR decyzją z 18 września 2019 r. stwierdził nieważność decyzji z 11 lutego 2015 r., zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z 25 lutego 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może budzić wątpliwości trafność dokonanej przez organy oceny, że kwota otrzymanego przez skarżącego wsparcia na podstawie pierwotnej, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego decyzji, stanowi kwotę świadczenia nienależnie pobranego. W sprawie bezsporne pozostaje i znajduje potwierdzenie aktach administracyjnych sprawy, że nieprawidłowość miała miejsce w dniu płatności tj. 24 lutego 2015 r. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zawarty w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 100/18, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt, że środki zostały nienależnie pobrane w dniu otrzymania środków, albowiem to z dniem pobrania środków powstaje obowiązek do ich zwrotu, natomiast z dniem otrzymania decyzji organu I instancji beneficjent, który pobrał środki, wie o istnieniu zobowiązania w skonkretyzowanej wysokości. Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentów skarżącego co do pomyłki (błędu) organu dotyczącego elementów stanu faktycznego w sprawie o przyznanie wsparcia (str. 2 skargi), a mianowicie faktu że strona była członkiem uznanej organizacji producentów. Skarżący stoi na stanowisku, że skoro organ prowadzi rejestr to z urzędu fakt ten powinien być organowi znany. Po pierwsze stwierdzić należy, że niniejsze postępowanie dotyczy nienależnie pobranych środków i w tym postępowaniu Sąd "nie mocy sprawczej" wpływania na wynik innego postępowania, np. w zakresie odmowy przyznania środków. Powołana instytucja błędu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż ewentualny "błąd" nie dotyczy tego postępowania. Zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego z innego postępowania nie mogły być podstawą do ich oceny w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności. Zasadne było więc stwierdzenie organu, że stronie wypłacono ze źródeł wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji środki nienależnie, co skutkowało powstaniem obowiązku ich zwrotu. Ta konkluzja organu stanowi istotę sprawy i zasługuje na pełną akceptację. Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego a także zasad demokratycznego państwa prawa wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej powoływana jako p.p.s.a.) tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167; dalej zwanej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej zwanej: k.p.a.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Oddalając wniesioną skargę sąd pierwszej instancji i utrzymując w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję nie wykonał funkcji kontrolnych w zakresie kontroli legalności działania organów administracji. Wydając zaskarżony wyrok i utrzymując w obrocie prawnym decyzje WSA w Warszawie naruszył normy postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania oraz normy prawa materialnego: - poprzez ograniczenie kontroli legalności działania organów do postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, brak w uzasadnieniu pełnego przedstawienia sprawy szczególnie okresu od złożenia oświadczenia o zamiarze przystąpienia do programu wsparcia do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o udzieleniu wsparcia, brak oceny legalności działania organów w całej sprawie, brak analizy skutków zdarzeń w sferze cywilistycznej decyzji, brak analizy zdarzeń i działań organu w całym postępowaniu zakończonych decyzją, jednostronne ustosunkowanie się WSA do problemu wprowadzenia w błąd strony przez organ i skutków nieprawidłowego informowania uczestników programu wsparcia o warunkach uczestniczenia w programie, brak oceny w zakresie istnienia wady nieważności zaskarżonej decyzji – stanowi to naruszenie przez WSA art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. - brak oceny legalności działania organów w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją szczególnie w okresie od zgłoszenia chęci udziału w programie wsparcia do dnia wydania zaskarżonej decyzji – stanowi to naruszenie przez WSA art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., art. 7 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - brak stanowiska WSA w Warszawie w zakresie istnienia wady nieważności zaskarżonej decyzji braku – stanowi to o naruszeniu przez WSA art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 2 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o rozpatrzenie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Prezesa ARiMR oraz decyzji organu pierwszej instancji albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie sprawy. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z uwagi na sposób, w jaki zostały sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej oraz treść przytoczonej na ich poparcie argumentacji w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku sądu pierwszej instancji, ale również szczegółowo je uzasadnić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zatem zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub umotywowanie błędnego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom postępowania wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym w przypadku uchybień procesowych przypisanych bezpośrednio sądowi pierwszej instancji, zadaniem pełnomocnika strony skarżącej jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji mógłby być inny. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości orzeczenia, którego uchylenia domaga się strona skarżąca, determinują jak już wskazano powyżej, zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W kontekście uchybienia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. od autora skargi kasacyjnej można wymagać, aby stawiając tego rodzaju zarzut wykazał również, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że wytknięte uchybienie przez organy przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Przy czym przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania owych naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia – tj. ukształtowany w nich stosunek administracyjny, materialny lub procesowy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wszystkie zarzuty sformułowane przez pełnomocnika dotyczą naruszenia przepisów postępowania w tym kwestii: braku ustosunkowania się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do istnienia albo braku przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji, braku kontroli legalności działania organów na wcześniejszych etapach sprawy, przed wydaniem decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, braku oceny skutków cywilistycznych decyzji, nieprawidłowej oceny co do wprowadzenia w błąd strony przez organy. Równocześnie jako podstawę kasacyjną pełnomocnik wskazał zbitkę przepisów, która przyjęła postać naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z 6, art. 7, art. art. 8, art. 9, art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. Konstruowanie zarzutu w oparciu o szereg przepisów – nawet jeżeli regulują one powiązane treściowo zagadnienia – za każdym razem wymaga od autora skargi kasacyjnej szczególnej ostrożności. Jego uzasadnienie musi bowiem przyjąć strukturę, z której jasno będzie wynikało, którego przepisu dotyczy dana część wywodu skargi kasacyjnej. Niedochowanie tego wymogu oznaczałoby bowiem konieczność domyślania się przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z danych przepisów został naruszony. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 847/22, dostępny w bazie CBOSA, obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddają się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że skarżący kasacyjnie sformułował w istocie jeden zarzut, złożony z kilku podpunktów, w ramach którego jako naruszone wymienił rozliczne regulacje, zarówno o charakterze stricte ustrojowym, materialnoprawnym, jak i procesowym. Jednocześnie nie zadeklarował wprost czy podstawą jego zarzutu jest art. 174 pkt 1 czy też pkt 2 p.p.s.a. Tym samym nie wiadomo więc czy jego intencją było wykazanie uchybienia przez WSA w Warszawie przepisom prawa materialnego czy też przepisów postępowania. Oprócz tego zauważyć należy, że rozpatrując tego rodzaju zarzut, czy też odpowiedni jego fragment - podpunkt, w kategorii zarzutu opartego na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego, nie sposób jest jednoznacznie określić podnoszonej przez niego postaci tego naruszenia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał bowiem którą to z postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ma na myśli, tj. czy chodzi mu o wadliwą wykładnię konkretnych przepisów czy też ich niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumpcji). Ma to zaś niezwykle istotne znaczenie, gdyż obu postaciom naruszenia regulacji materialnoprawnych towarzyszą odmienne wymogi, w odniesieniu do opartych na tego rodzaju twierdzeniach zarzutów, o czym wyżej mowa. Co zaś się tyczy procesowego aspektu analizowanego zarzutu, tj. ich wymogów wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to z treści analizowanego zarzutu nie sposób jest wprost wywieść jaki wpływ na wynik sprawy (treść zaskarżonego wyroku) mogły mieć wskazywane przez autora skargi kasacyjnej uchybienia konkretnym regulacjom prawa formalnego. Tak więc opisane wyżej wady i braki skargi kasacyjnej, a ściślej jej rozbudowanego i wielowątkowego zarzutu, nie mogły pozostać bez wpływu na ocenę jego zasadności jako całości, czy też poszczególnych jego aspektów, którego postacią Naczelny Sąd Administracyjny był związany i poza który nie mógł wykroczyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania w istotny sposób wymyka się merytorycznej ocenie z uwagi na to, że składa się on z niejasnej zbitki przepisów. Pełnomocnik strony wskazał w nim na naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 2, art. 7 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Wymienione przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczą: zakresu właściwości sądów administracyjnych, granic orzekania, niezwiązania granicami skargi, uzasadnienia wyroku, podstaw orzekania. Natomiast przepisy k.p.a. odnoszą się do: zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania stron, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei wskazane przepisy Konstytucji RP odnoszą się do: zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady praworządności oraz ochrony prawa własności. Przy czym pełnomocnik strony w motywach skargi kasacyjnej nie wskazał na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm. Zamiast tego, uzasadniając omawiany zarzut, przedstawił w jednym ciągu, bez powiązania z konkretnymi przepisami, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji, swoje zastrzeżenia co do zaskarżonego wyroku – z czego wynika, że wymienione przepisy traktuje zbiorczo, nie dostrzegając, że każdy z nich reguluje odmienne zagadnienia. Niezależnie jednak od powyższego, odnosząc się do poszczególnych elementów zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że formułowane przez jego autora twierdzenia, co do postaci naruszenia prawa, nie znajdują uzasadnionych podstaw. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii nieuprawnionego ograniczenia zakresu kontroli sądowej legalności działania organów w całym postępowaniu podkreślić należy, że WSA w Warszawie dokonał właściwej kontroli ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw". zarówno w jej aspekcie materialnoprawnym, jak i procesowym. Podkreślić należy, czego najwyraźniej nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, że postępowanie będące przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności a nie postępowania odnoszącego się do odmowy przyznania producentowi rolnemu wsparcia z tytułu wycofania owoców z rynku w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw". W świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym płatności są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstaw prawnych do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnych środków publicznych oraz czy nie zachodzą przesłanki zwalniające beneficjenta z obowiązku zwrotu takich środków. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać m.in. z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach wymiarowych bądź też w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W niniejszej sprawie niekwestionowane jest to, że: - skarżącemu kasacyjnie udzielono wsparcia finansowego w związku z wycofaniem przez niego określonej ilości jabłek z rynku oraz ich bezpłatnej dystrybucji (decyzja Dyrektora OT ARR z 11 lutego 2015 r.), jednakże decyzja w tym przedmiocie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności (decyzja Prezesa ARiMR z 18 września 2019 r.). Powyższa decyzja Prezesa ARiMR została utrzyma w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lutego 2020 r., zaś WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 345/20 oddalił skargę beneficjenta na powyższą decyzję. - następnie na mocy decyzji z 23 marca 2021 r. Dyrektor ARiMR odmówił skarżącemu udzielania wsparcia finansowego w związku z wycofaniem przez niego określonej ilości jabłek z rynku oraz ich bezpłatnej dystrybucji; - decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którą udzielono wsparcia na charakter prawomocny i ostateczny, zaś decyzja o odmowie wsparcia charakter ostateczny – strona nie wniosła od niej odwołania. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty w istocie dotyczą kwestionowania ustaleń poczynionych w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu wsparcia oraz odmowie jego przyznania. Jak wskazano, rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i odmowy udzielenia wsparcia są ostateczne. Zatem, niezależnie od innych względów (granic sprawy), nie mogły podlegać badaniu przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego z innego postępowania nie mogły być podstawą do ich oceny w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności. Kognicji sądu podlega jedynie ustalenie, że takie orzeczenia zostały wydane i że w związku z wysokością płatności przyznanej w pierwszej decyzji z 11 lutego 2015 r. i odmową przyznania tej płatności w decyzji ostatecznej z 23 marca 2021 r. zaszła sytuacja tego typu, że płatność została pobrana przez skarżącego nienależnie. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał przypomnienie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez użycie w art. 134 § 1 p.p.s.a. sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., II OSK 1820/21). Odnosząc to ustalenie do wskazywanych w ramach zarzutu okoliczności stwierdzić należy, że postępowania: - w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, - w sprawie nieważności decyzji o udzieleniu wsparcia, czy - w sprawie odmowy udzielenia wsparcia, którego stroną był skarżący kasacyjnie nie mogą być utożsamiane. Sprawy, do których odwołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczą tych samych praw lub obowiązków. Ponadto sprawy te były prowadzone w oparciu o różne podstawy prawne oraz faktyczne oraz w odmiennym trybie. Odnosząc się do wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku to również w tym aspekcie stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie te wymogi. W tym zakresie zauważyć bowiem należy, że w jego motywach sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz zamieścił należyte jej wyjaśnienie. Z jego treści w sposób jednoznaczni wynika z jakich względów WSA w Warszawie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, że z brzmienia wyżej przytoczonego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie sposób jest wywieść, że wojewódzki sąd administracyjny jest zobligowany odnieść się do wszystkich zarzutów jakie zostały zawarte w skierowanej do niego skardze, co sugeruje skarżący kasacyjnie. Winien on bowiem odnieść się jedynie do tych spośród nich, które mają istne znaczenie, z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w dodatku może to uczynić w sposób łączny. W zakresie twierdzeń zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów ustrojowych, obejmujących między innymi uregulowania Konstytucji RP stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie tylko nie uzasadnił swojego stanowiska w tej materii, ale również nie wyjaśnił go w sposób, który pozwoliłby się do niego odnieść. Konkludując, że z uwagi na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związanym jej granicami w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a. – mógł ustosunkować się merytorycznie jedynie do części zarzutów. Równocześnie nie znalazł żadnej podstawy, aby uznać, że w tej części zarzuty te okazały się trafne. Końcowo wskazać należy, że powyższy wyrok wpisuje się w ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowane w innych sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym oraz treści podniesionych zarzutów kasacyjnych - dla przykładu wskazać należy chociażby wyroki NSA z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 276/21, czy też z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 683/21 czy też sygn. akt I GSK 988/21, dostępne w bazie CBOSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).