I GSK 751/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 429/22 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 4 marca 2022 r. nr 9001-2021-001350 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 429/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Z. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 4 marca 2022 r. nr 9001-2021-001350 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 20 stycznia 2020 r. Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze przyznał skarżącemu na rok 2019 płatności ekologiczne w wysokości 80 706,21 zł. Decyzja ta stała się ostateczna 4 lutego 2020 r., a w dniu 24 lutego 2020 r. przekazano skarżącemu płatność. Postanowieniem z 2 grudnia 2020 r. Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z 20 stycznia 2020 r.. Zdaniem organu została ona wydana w oparciu o nieaktualną ortofotomapę z 2016 r., podczas gdy 22 czerwca 2020 r. przekazano organowi wykaz działek wskazujący na nieprawidłową deklarację we wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze decyzją z 11 grudnia 2020 r. orzekł o uchyleniu własnej decyzji z 20 stycznia 2020 r. oraz przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2019 w wysokości 50 717,50 zł. Od decyzji tej skarżący wywiódł odwołanie, które organ odwoławczy uznał za zasadne. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze decyzją z 20 kwietnia 2021 r. uchylił własną decyzję z 20 stycznia 2020 r. i przyznał skarżącemu płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2019 w wysokości 50 717,50 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 19 992,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ pierwszej instancji wskazał, że pozyskał informację o zawyżeniu powierzchni kwalifikującej się do płatności, co wynika z wykazu działek ewidencyjnych przekazanych 22 czerwca 2020 r. przez organ II instancji. Zdjęcia lotnicze wykonane 1 maja 2019 r., dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 10,12, 9/27 i 92 są nowym dowodem w sprawie, co wypełnia kryteria określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i stanowi podstawę wartości MKO. Od tej decyzji skarżący wywiódł odwołanie do Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu, który decyzją z 19 lipca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 20 kwietnia 2021 r. potwierdzając, iż w sprawie ziściły się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skutkujące uchyleniem decyzji z 20 stycznia 2020 r., gdyż ujawnione zostały nowe dowody (ortofotomapa z 1 maja 2019 r.) i wynikające z nich okoliczności faktyczne, które są istotne dla sprawy. Wyrokiem z 16 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 630/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2021 r. W dniu 10 sierpnia 2021 r. Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020). Decyzją z 24 stycznia 2022 r. Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) w wysokości 75 016,68 zł. Organ wskazał, że skarżący podejmując się w 2015 r. realizacji 5-letniego zobowiązania ekologicznego zobowiązał się do jego realizacji na określonej powierzchni. Wnioski o przyznanie płatności ekologicznej składane były przez niego w latach 2015-2019 w oparciu o które organ przyznawał wnioskowane wsparcie. W dniu 20 stycznia 2021 r. organ przyznał płatność ekologiczną za ostatni rok programu (2019 r.) w wysokości 80 706,21 zł. Następnie w wyniku pojawienia się nowych okoliczności wznowił postępowanie w sprawie przyznania płatności za 2019 rok. W efekcie przeprowadzenia postępowania wznowieniowego organ wydał decyzję o przyznaniu płatności do powierzchni mniejszych niż uznano wcześniej, a rozstrzygnięcie takie zostało zaakceptowane przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze wyjaśnił dalej, że ww. kwotę płatności uznanej za nienależnie pobraną stanowią dwa składniki. Pierwszym z nich jest różnica kwoty płatności ekologicznej przyznanej i wypłaconej skarżącemu na mocy decyzji z 20 stycznia 2020 r., a płatnością ustaloną na mocy ostatecznej decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania z 20 kwietnia 2021 r. Ta część skalkulowanej kwoty wyniosła 29 988,71 zł. Drugim składnikiem nienależnej płatności jest suma wypłaconych płatności ekologicznych za lata 2015-2018 do tej części zobowiązania ekologicznego, dla której stwierdzone zostało zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Kwota obliczona przez organ w tym zakresie wyniosła 45 027,97 zł. Organ podkreślił, że w sprawie zostało stwierdzone, że doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ekologicznym na powierzchni 12,20 ha, dlatego powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 45 027,97 zł, w tym za 2015 r. kwota 8 657,05 zł, za 2016 rok kwota 7 618,34 zł, za 2017 r. kwota 14 364,73 zł i za 2018 rok kwota 14 387,85 zł. Po analizie przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności Kierownika BP ARiMR w Kamiennej Górze uznał, że skalkulowana kwota 75 016,68 zł jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia. Od decyzji skarżący wniósł odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu decyzją z 4 marca 2022 r. nr 9001-2021-001350 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że kluczową okolicznością determinującą wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych, było stwierdzenie przez organ orzekający w sprawie przyznania płatności faktu zaprzestania realizacji przez skarżącego zobowiązania ekologicznego na części gruntów objętych tym zobowiązaniem. Powyższe ustalenia zostały poczynione w sprawie płatnościowej za 2019 rok (ostatni rok 5-letniego programu), co znalazło wyraz w decyzji organu I instancji z 20 kwietnia 2021 r. na mocy której organ uchylił własną decyzję z 20 stycznia 2020 r. oraz przyznał skarżącemu płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2019 w wysokości 50 717,50 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 19 992,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ II instancji podniósł, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, jakie okoliczności stały się asumptem do określenia kwoty nienależnie pobranych środków za 2019 rok (różnica pomiędzy wydanymi w sprawie decyzjami) oraz za lata 2015-2018 (niedotrzymanie zobowiązania). Organ II instancji uznał obliczenia zaprezentowane w skarżonej decyzji przez organ I instancji za prawidłowe i własne. Podkreślił, że wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja z 20 kwietnia 2021 r. ma walor ostateczności, bowiem w postępowaniu prowadzonym na skutek złożonego odwołania została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nr 9001-2021-000906, a zatem jest decyzją wykonalną. Fakt objęcia tej decyzji skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w żaden sposób nie podważa jej ostateczności. Jest to nadal akt ostateczny, a więc wiążący i wykonalny. Powyższe wymaga podkreślenia w kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznej wynikającej z art. 16 k.p.a. Decyzja ostateczna wywiera skutki prawne, chyba, że zostanie uchylona w przewidzianym prawem trybie, co dotychczas w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zatem organy Agencji w procesie ustalania kwot nienależnie pobranych środków nie tylko były uprawnione, ale wręcz zobowiązane do odwołania się do ostatecznej decyzji na nowo ustalającej wymiar płatności za 2019 r. Organ II instancji stwierdził również, że w sprawie brak jest podstaw do ograniczenia odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę skarżącego wskazał, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem było ustalenie, czy w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie natomiast, czy uprzednio przyznane kwoty płatności były nienależne lub przyznane w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z treści ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji (która bezspornie miała miejsce w rozpatrywanej sprawie) rzeczą organu nie było (i nie mogło być) kontrolowanie zasadności (prawidłowości) wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu środki w pierwotnej wysokości 80.706,21 zł, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to było prawnie skuteczne. Powyższe, co wymaga podkreślenia, pozostaje także poza granicami niniejszej sprawy, rozpatrywanej przez sąd i jako takie nie podlega ocenie sądu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy wszczynając postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot zobligowane były wziąć pod uwagę – treść ostatecznej decyzji - ustalającej na nowo (w wyniku wznowienia postępowania) wymiar płatności rolnośrodowiskowej przyznanej skarżącemu za 2019 rok w pomniejszonej wysokości, co też prawidłowo uczyniły. Uzyskanie przez decyzję administracyjną waloru ostateczności zamyka bowiem proces jurysdykcyjnej konkretyzacji norm materialnych w administracyjnym toku instancji. Prawdą jest, że skarżący wywiódł skargę na decyzję odwoławczą 19 lipca 2021 r. (utrzymującą w mocy decyzję z 20 kwietnia 2021 r. stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności), aczkolwiek została ona przez sąd w całości oddalona wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. Wyrok ten nie posiada wprawdzie waloru prawomocności, aczkolwiek nie ma to wpływu na rozpatrywaną sprawę, gdyż – jak wcześniej sąd wskazał – organ zobligowany był do podjęcia działań na podstawie ostatecznej (a nie prawomocnej) decyzji, co też uczynił, wydając zaskarżoną decyzję. Decyzji ostatecznej nie należy utożsamiać z decyzją prawomocną. Decyzja ostateczna uzyskuje walor decyzji prawomocnej bądź to po upływie terminu do zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego, bądź też po (prawomocnym) odrzuceniu lub oddaleniu skargi przez sąd administracyjny na decyzję ostateczną. W konsekwencji powyższego sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 125 p.p.s.a, czemu dał wyraz w postanowieniu zapadłym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że poza granicami ww. postępowania administracyjnego była natomiast kwestia prawidłowości wznowienia postępowania, w tym prawidłowości ustaleń poczynionych na gruncie odrębnego postępowania zakończonego decyzją z 20 kwietnia 2021 r. Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Postępowanie w niniejszej sprawie ma odrębny charakter i stanowi bezpośrednią konsekwencję ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji z 20 kwietnia 2021 r., która została utrzymana w obrocie prawnym decyzją organu II instancji z 19 lipca 2021 r. Wobec powyższego w prowadzonym postępowaniu organy nie mogły badać ponownie kwestii, które były przedmiotem rozpatrzenia w odrębnej sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji. Zarzuty skargi skierowane w stosunku do ww. decyzji, (brak zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, podważanie momentu ujawnienia się nowej ortofotomapy) jako leżące poza granicami rozpatrywanej sprawy nie mogły zostać uznane jako zasadne. Sąd pierwszej instancji podzielił jednocześnie stanowisko organu, który przyjął, że przyznanie i wypłacone skarżącemu na podstawie pierwotnej decyzji z 20 stycznia 2020 r. nie wynikały z pomyłki organu, gdyż ten wydał decyzję na podstawie deklaracji skarżącego, zweryfikowanej na podstawie posiadanej wówczas ortofotomapy z 19 sierpnia 2016 r. Informację o prawidłowej (a zatem niższej i w dalszym ciągu podlegającej uprawie bobiku) powierzchni użytków na poszczególnych działkach – co wynika z akt administracyjnych sprawy i co zostało jednocześnie przesądzone w odrębnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 20 stycznia 2021 r. – organ pozyskał 22 czerwca 2020 r., a więc – wbrew zarzutom skargi - po wydaniu decyzji przyznającej wsparcie. Nawet gdyby przyjąć, że wypłata środków nastąpiła z winy organu (ku czemu nie ma jednak zdaniem sądu podstaw), to skarżący taką pomyłkę organu mógł samodzielnie zauważać. Trudno przyjąć, że skoro skarżący we wniosku o dopłaty na 2019 r. zgłosił grunty, których nie użytkował rolniczo (a tym samym sporządził błędną deklarację, co do 12,20 ha, za którą ponosi odpowiedzialność), to błąd ten odnoszący się do rzeczywistego użytkowania przez niego gruntów, nie mógł zostać przez niego wykryty. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na jego nieprawidłowym niezastosowaniu i niezawieszenie przez Sąd I instancji postępowania prowadzonego pod sygn. akt III SA/Wr 429/22 do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia innego postępowania sądowoadministracyjnego, a to postępowania toczącego się aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I GSK 546/23 (poprzednio postępowanie ze skargi Skarżącego na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu nr 9001-2021-000906 z dnia 19 lipca 2021 r. toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, sygn. akt III SA/WR 630/21), w sytuacji gdy zachodziła ku temu przesłanka, bowiem rozstrzygnięcie niniejszego postępowania zależy od wyniku ww. postępowania aktualnie prowadzonego pod sygn. akt I GSK 546/23; 2. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa, polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i przyjęciu, że w sprawie doszło do nienależnego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy, podczas gdy fundusze zostały pobrane na mocy prawomocnej decyzji Organu I instancji nr 0007-2019-002982 z dnia 20 stycznia 2020 r., a kwestia zasadności wzruszenia ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w związku z tym przedwczesnym jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014 - 2020); 3. art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: rozporządzenie 809/2014), polegające na jego nieprawidłowym niezastosowaniu i przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącego płatności ekologicznych (PROW 2014 - 2020) było prawidłowe, podczas gdy dane, na podstawie których Organ II instancji wydał decyzję nr 9001-2021-000906 z dnia 19 lipca 2021 r., byty znane Organowi I instancji w dniu wydania decyzji nr 0007-2019-002982 z dnia 20 stycznia 2020 r., a więc należy przyjąć, że decyzja ta została wydana na skutek błędu Organu I instancji, który nie mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez Skarżącego. Tym samym zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 i nawet gdyby prawomocnie przesądzono, że płatności przyznane na mocy decyzji nr 0007-2019-002982 z dnia 20 stycznia 2020 r. zostały pobrane nienależnie, to obowiązek ich zwrotu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżący jednocześnie na podstawie art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia innego postępowania sądowoadministracyjnego, a to postępowania toczącego się aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I GSK 546/23 (poprzednio postępowanie ze skargi Skarżącego na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu nr 9001-2021-000906 z dnia 19 lipca 2021 r. toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, sygn. akt III SA/WR 630/21), ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku ww. postępowania. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarżący oparł zarzuty skargi kasacyjnej jedynie na postawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a czyli naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie, na etapie skargi kasacyjnej, sprowadzała się do trzech kwestii – czy sąd pierwszej instancji był zobowiązany do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem była ocena legalności decyzji Dyrektora OR ARiMR z 19 lipca 2021 r. (obecnie toczącego się przed NSA pod sygn. akt I GSK 546/23) (zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej), błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do nienależytego pobrania środków z tytułu płatności ekologicznej mimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w tej kwestii (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz nieprawidłowym przyjęciu, że decyzja przyznająca płatność nie została wydana na skutek błędu organu, który to błąd nie mógł zostać wykryty przez skarżącego w zwykłych okolicznościach (zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej). Powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim niezasadne były zastrzeżenia kasacyjne odnoszące się do odmowy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, o czym sąd pierwszej instancji orzekł w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2023 r. na rozprawie. Odmowa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i przystąpienie do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji - odmiennie niż uważa skarżący - nie stanowi naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ocena ziszczenia się przesłanki do zawieszenia postępowania z powołanego przepisu pozostawiona jest uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w danej sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Jednocześnie przez wzgląd na fakultatywność tego przepisu ("sąd może") nie sposób mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przepisem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy, zdaniem skarżącego, uzasadnieniem dla wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania było toczące się przed WSA we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 630/21) oraz przed NSA (sygn. akt I GSK 546/23) postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie oceny legalności decyzji Dyrektora OR ARiMR z 19 lipca 2021 r. w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji przyznającej skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2019 oraz przyznającą tę płatność w pomniejszonej wysokości. Powyższe stanowisko jest o tyle nieprawidłowe, że w chwili wydania zaskarżonej do sądu pierwszej instancji decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Dyrektora OR ARiMR z 19 lipca 2021 r., którą to decyzją był związany organ wydający decyzję zwrotową w niniejszej sprawie. A zatem kwestia oceny legalności powyższej decyzji z 19 lipca 2021 r. przez sądy administracyjne nie powinna być poczytywana jako zagadnienie wstępne, które miałoby bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania i obligowały sądy administracyjne do konieczności wstrzymania jego biegu. Z tych przyczyn, zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jak i wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I GSK 546/23 należało uznać za niezasadne. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że sprawa zawisła przed NSA o sygn. akt I GSK 546/23 została rozpoznana na tym samym posiedzeniu co niniejsza sprawa w dniu 10 grudnia 2025 r. Odnosząc się do drugiego ze sformułowanych zarzutów – nieprawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji – wskazać należy, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Wbrew stanowisku skarżącego, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że ustalenie nienależnie pobranych płatności nastąpiło przedwcześnie. Skarżącemu została przyznana i wypłacona płatność na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze z 20 stycznia 2020 r. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy ostatecznej decyzji Dyrektora OR ARiMR z 19 lipca 2021 r., wydanej w trybie wznowienia postępowania, który utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze z 20 kwietnia 2021 r. o uchyleniu ww. decyzji z 20 stycznia 2020 r. i przyznaniu płatności ekologicznej w niższej wysokości. Różnica wynikająca z obu wydanych decyzji (pierwotnej przyznającej płatność w wysokości 80 706,21 zł) oraz wydanej po wznowieniu postępowania (50 717,50 zł) prawidłowo została uznana przez organy, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, za nienależnie pobraną płatność. Dodatkowo na kwotę nienależnie pobranych płatności złożyły się wypłacone za lata 2015-2018 części zobowiązania ekologicznego, dla której stwierdzone zostało zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej – w łącznej wysokości 45 027,97 zł. Oznacza to, że w ramach obecnie prowadzonego postępowania – dotyczącego ustalenia nienależnie pobranych płatności – skarżący nie może skutecznie kwestionować ustaleń organów związanych ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy realizacji zobowiązania ekologicznego a w konsekwencji zasadnością przyznania skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości. To w postępowaniu wymiarowym, prowadzonym we wznowionym postępowaniu, kwestia ta była oceniana przez organy, a zatem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organy ARiMR prawidłowo przyjęły kwotę nienależnie pobranych płatności jako różnicę pomiędzy kwotą wypłaconą skarżącemu a kwotą wynikającą z ostatecznej decyzji przyznającej płatność oraz sumę wypłaconych skarżącemu należności za lata wcześniejsze, odnośnie części w której zostało stwierdzone ostateczną decyzją zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Dlatego też, prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że w powyższym zakresie nie został w niniejszej sprawie naruszony art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Abstrahując od faktu, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, bowiem przepis ten ma charakter materialnoprawny a nie procesowy i zarzut jego naruszenia powinien być oparty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18, z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20). Podkreśla się także, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 315/13, z 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1315/22). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie może być mowy o błędzie organu w wydaniu decyzji z 20 stycznia 2020 r. przyznającej płatność gdyż ta została wydana na podstawie wniosku skarżącego i zawartej w nim deklaracji rolniczego użytkowania działek nr 10, 12, 9/27 oraz 92, zweryfikowanej na podstawie dostępnej wówczas ortofotomapy z 19 sierpnia 2016 r. Informację o prawidłowej powierzchni użytków na poszczególnych działkach organ pozyskał w dniu 22 czerwca 2020 r., a więc po wydaniu decyzji przyznającej wsparcie. Z uwagi na powyższe, organ wznowił postępowanie w sprawie płatności za 2019 rok, uchylił dotychczasową decyzję i przyznał wsparcie do powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ pierwszej instancji w dniu wydawania pierwotnej decyzji posiadał informacje o rzeczywistej powierzchni użytków na poszczególnych działkach, a zatem że decyzja ta została wydana na skutek błędu tegoż organu. Nie zmienia powyższej oceny fakt, że nowa ortofotomapa została sporządzona 1 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że źródłem informacji o powierzchni działek kwalifikujących się do płatności nie jest sama ortofotomapa oparta jedynie na zdjęciach lotniczych, lecz zdjęcia lotnicze "opracowane", zawierające dane informujące o powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Te informacje zostały udostępnione organowi pierwszej instancji już po wydaniu decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r., bowiem 22 czerwca 2020 r. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.