I GSK 801/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 86/23 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 9013-2022-002647 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji działania rolno-środowiskowo-klimatycznego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 11 października 2022 r., nr 0238-2022-010342 3. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz I. N. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 86/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. N. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: "organ") z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 9013-2022-002647 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji działania rolno-środowiskowo-klimatycznego – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA podzielił ocenę organu, że w kontrolowanej sprawie doszło do wypłaty nienależnych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. WSA w szczególności wskazał, że działania skarżącej i jej męża polegające na utworzeniu 3 spółek jawnych, tj.: N.1 [...] Spółka Jawna, N.2 [...] Spółka Jawna i N.3 [...] Spółka Jawna, zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Wskazane osoby i podmioty to jeden rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L.2013.347.608 z 20 grudnia 2013 r.). Spółki nie prowadziły bowiem samodzielnych, odrębnych działań, były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Złożenie wniosków przez stworzone podmioty, a nie tylko jednego wniosku na całość gospodarstwa przez skarżącą, pozwoliło na obejście limitów powierzchni uprawnionej do przyznania płatności. Jednocześnie WSA zgodził się ze stanowiskiem organów, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa procesowego, polegające na: 1) niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 "ust." 2 p.p.s.a. - poprzez brak stwierdzenia przez WSA nieważności decyzji organów obu instancji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: k.p.a.) w związku z rażącym naruszeniem przez w/w organy unijnych norm prawa materialnego wskazanych w pkt 5 i pkt 6 skargi kasacyjnej, 2) niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 "ust." 1 lit. a p.p.s.a. - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA jaskrawego naruszenia art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 23 grudnia 1995 r.) – dalej: "rozporządzenie nr 2988/95", tj. normy definiującej nieprawidłowość, jako przyczynę powstania nienależności środków, których rzekoma nienależność i związany z nią obowiązek zwrotu mają stanowić przedmiot zaskarżonej decyzji, 3) naruszeniu normy art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez faktyczny brak należytego wyjaśnienia przedstawionej przez WSA podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z uwagi na zdawkowe, mające jedynie pozory wyjaśnienia, odniesienie się do argumentów przedłożonych w skardze, 4) niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 "ust." 1 lit. c p.p.s.a., na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ: a) art. 2 Konstytucji RP konstytuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek zwrotu kwot legalnie jej przyznanych, na mocy pozostających w obrocie prawomocnych decyzji, bez jasnego, nie budzącego wątpliwości wskazania na czym właściwie polegać miałaby nieprawidłowość, jaką ma jakoby być otrzymanie przez skarżącą omawianych kwot, w sytuacji, gdy nie wiązało się to z żadną stratą ani możliwością straty w budżecie UE, ani też z naruszeniem żadnej konkretnej normy prawa unijnego, w szczególności zaś norm przewidujących degresywność stawek płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w zależności od powierzchni użytkowanej przez danego wnioskodawcę, b) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności istotnych dla bezstronnej oceny, czy w sprawie istniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające twierdzenie, że skarżąca w ramach corocznie składanych wniosków o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 tworzyła sztuczne warunki prawno-ekonomiczne, dzięki którym mogła się ubiegać o płatności w zakresie inaczej jej niedostępnym - w szczególności czy takim elementem umożliwiającym skarżącej uzyskanie kwot nienależnych był fakt, że jej małżonek pozostawał wspólnikiem trzech spółek jawnych, które nie ubiegały się nigdy o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne PROW 2014-2020 (ani też o poprzedzające je płatności rolno-środowiskowe PROW 2007-2013). II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 5) rażące naruszenie przez WSA materialnoprawnej normy art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, polegające na uznaniu za zasadne nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu określonych środków, jako uzyskanych w wyniku nieprawidłowości w rozumieniu w/w przepisu, mimo iż w sprawie - co jest wręcz oczywiste - nie doszło do żadnej nieprawidłowości, albowiem nie doszło ani do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego, ani też do powstania szkody lub nawet możliwości powstania szkody po stronie budżetu Wspólnot (UE), 6) naruszenie art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 - polegające na sięgnięciu przez organ po w/w przepisy w sytuacji, gdy z okoliczności spraw poszczególnych, corocznych wniosków skarżącej o przyznanie jej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych PROW 2014-2020 absolutnie nie wynika, aby w zakresie tego akurat systemu wsparcia dopuściła się ona, czy to osobiście, czy to za pośrednictwem innych podmiotów, jakiejkolwiek nieprawidłowości w rozumieniu przepisu wymienionego w pkt 5. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Dla pewnego usystematyzowania należy przypomnieć, że decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 9013-2022-002647 organ utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 11 października 2022 r. nr 0238-2022-010342 o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego za lata 2017, 2018 i 2019. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157 ze zm.), środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków. Niewątpliwie stworzenie sztucznych warunków w celu pozyskania wyższych płatności skutkować musi uznaniem wypłaconych środków za nienależnie pobrane. Przesądzają o tym przywołane przez WSA przepisy prawa unijnego. Niemniej jednak przypisanie jednostce takiego procederu nie może być dowolne; musi znajdować oparcie w dowodach zebranych zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Ponadto prawnie znaczące stworzenie sztucznych warunków gospodarowania musi pozostawać w związku przyczynowym z uzyskaniem nienależnej pomocy. Należy zatem za każdym razem rozważyć, czy gdyby sztucznych warunków nie stworzono, jednostka nie mogłaby się ubiegać o płatność w ogóle bądź w innej wysokości. Kreowanie sztucznych warunków samo w sobie nie stanowi bowiem podmiotowej cechy dyskwalifikującej wnioskodawcę ubiegającego się o jakąkolwiek płatność, ale o taką, której ów sztuczny stan gospodarowania dotyczy. Fakt korzystania z sztucznie wywołanych warunków w odniesieniu do jednego rodzaju płatności nie może automatycznie skutkować odmową przyznania płatności w każdej innej sprawie. Dostrzeżenie takiego zachowania wnioskodawcy wymaga zawsze skonkretyzowanej oceny w kontekście przedmiotu pomocy, o który się ubiega. W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku WSA stwierdził, że powołanie przez skarżącą spółek jawnych doprowadziło do uzyskania płatności rolnych wyższych, niż gdyby płatności przyznawano skarżącej bez wykreowania sztucznego stanu rzeczy. Ustalenia te budzą jednak wątpliwości w odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, której dotyczy niniejsze postępowanie. Należy zwrócić uwagę, że WSA powtórzył ustalenia organów obu instancji, że formalnie spółki jawne powołane m. in. przez skarżącą, nie ubiegały się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Okoliczność ta nie została jednak poddana przez organy należytej ocenie. Niedostrzeżenie tej okoliczności przez WSA, a wręcz zaakceptowanie powierzchownej tezy sformułowanej przez organy czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdzi, że w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zawiązane przez nią spółki jawne nie występowały o przyznanie płatności; czynić to miała wyłącznie skarżąca. Teza ta wymaga zweryfikowania przez organy w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli zostanie potwierdzona, to fakt wytworzenia na potrzeby innych płatności sztucznych warunków, które jednak nie miały wpływu na zasadność wniosku skarżącej w tej sprawie, nie może stanowić samoistnej podstawy uznania, że płatności zostały przyznane nienależnie. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że skarżąca jest stroną wielu postępowań dotyczących pozyskiwania płatności na zalesienie, w których prezentowane są podobne fakty i dowody. Nie zwalnia to jednak organów ze staranności w podejmowaniu czynności procesowych i indywidualnej oceny zgromadzonego materiału w każdej ze spraw. Nieuczynienie tej powinności zadość oznacza naruszenie wynikającego z art. 6 k.p.a. obowiązku działania w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa – w tym przypadku prawa procesowego. Konsekwencją wadliwego zastosowania opartego na tym przepisie wzorca sądowej kontroli decyzji jest skuteczność zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego, to na obecnym etapie sprawy nie można ocenić tego, czy zastosowanie art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 wobec skarżącej powinno mieć miejsce, czy też nie. Zanim stan faktyczny sprawy nie zostanie ustalony w sposób prawidłowy, o weryfikacji czynności walidacyjnych i subsumpcji nie może być mowy. W konsekwencji przedwczesna byłaby również ocena zarzutów naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 p.p.s.a. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 451/20). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Rozstrzygając sprawę niniejszą ponownie organy dokonają prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, indywidualizując go w odniesieniu do przedmiotu postępowania i płatności, o którą skarżąca się ubiegała. Rozważą, czy istotnie w tym zakresie można mówić o stworzeniu sztucznych warunków rzutujących na fakt bądź nawet tylko zakres płatności, o którą skarżąca się ubiegała. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w tej sprawie decyzje. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.