I GSK 792/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Op 344/19 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 344/19 oddalił skargę T. Z. (dalej jako "skarżący", "strona") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Decyzją nr [...] z dnia [...].11.2017 roku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013, po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegano się o przyznanie płatności w ramach działania Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w łącznej wysokości 12 056,40 zł. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 155/18) oddalił skargę na wyżej opisaną decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2018 roku. Wyrokiem z dnia 14.05.2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I GSK 218/19) oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 listopada 2018 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (sygn. akt II SA/Op 155/18). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu, na mocy decyzji nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z dnia 3 grudnia 2012 roku, decyzji nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej z dnia 12.11.2013 roku, decyzji nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z dnia 10.10.2014, decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z dnia 17.06.2016 roku wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim. Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z siedzibą w Lewinie Brzeskim decyzją nr [...] z dnia [...].04.2019 roku ustalił skarżącemu, kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 15 691,20 zł. W uzasadnieniu wskazano m.in., że przyczyną opisanego rozstrzygnięcia było niespełnienia warunku przyznania pomocy w ramach wariantu 8.2.1 w piątym roku trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego w związku z czym, w oparciu o treść § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2015. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 10.06.2019 r. W uzasadnieniu powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie, a to art. 29 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 z pózn. zm.), dalej "ustawa o ARiMR", § 2, § 12 ust. 6, § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 5 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z pózn. zm.), dalej "rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011", art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 4, art. 56 § 1 i § 3 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900), Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 10 października 2014 roku w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych (M. P. z 2016 r. poz. 20), art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE. L312/1 z dnia 23.12.1995r.). dalej "rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95". Organ zaznaczył przy tym, że kwestia, iż w prowadzonym postępowaniu na rok 2016 doszło do naruszenia warunku przyznawania płatności, była przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 i została rozstrzygnięta na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].11.2017 roku. Wyrokiem z dnia 06.11.2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 155/18) oddalił skargę na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...]z dnia [...].02.2018 roku. Organ wyjaśnił, że w sprawie podstawą prawną regulującą postępowanie w sprawie ustalania kwoty jest § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwagi na fakt, iż w roku 2016 (piątym roku trwania zobowiązania) poprzez niewłaściwy dobór roślin w mieszance stanowiącej międzyplon ozimy (zmieszanie roślin jarych i ozimych), nie zostało zrealizowane zobowiązanie polegające na wysiewie roślin ozimych. To właśnie specyfika uczestnictwa w wariancie Międzyplon ozimy (w przeciwieństwie do Międzyplonu ścierniskowego) nakładała na stronę obowiązek siewu tylko i wyłącznie roślin ozimych. Tym samym skarżący w roku 2016 nie zrealizował zobowiązania w ramach Międzyplonu ozimego, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, iż nie wywiązał się on z realizacji całego 5-letniego zobowiązania. Wyjaśnił też, że ustalona decyzją nr [...] z dnia [...].04.2019 roku kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu. Przepis art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 bezpośrednio wskazuje, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W niniejszym stanie faktycznym sprawy pod pojęciem dopuszczenia się nieprawidłowości należy rozumieć dzień złożenia Wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, zawierający działki rolne D1, E1 i AG1 z deklaracją wariantu 8.2.1 i uprawą mieszanki roślin jary i ozimych, tj. 06.06.2016 roku. Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę który, wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 344/19 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że analiza akt administracyjnych oraz przepisów mających zastosowanie w sprawie doprowadziła do wniosku, że rację w tym sporze należy przyznać organom. Podkreślił, że ustalony w sprawie stan faktyczny, wynikający m.in. z prawomocnej i ostatecznej decyzji z dnia [...].11.2017 r. o odmowie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach 1. Wariant: 8.2.1 Międzyplon ozimy, wyraźnie wskazuje, że skarżący nie wywiązał się z warunku przyznania pomocy o jakim mowa w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu I instancji treść przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stoi w sprzeczności z dokonaną w sprawie wykładnią § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co skutkowało prawidłowym ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności w stosunku do skarżącego za lata 2012 – 2015. Zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ramach programu rolnośrodowiskowego beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych. Następnie skarżący zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20.11.2019 roku, sygn. akt I SA/Op 344/19 oddalający skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu nr 120/2019 z dnia 10.06.2019 roku w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim nr [...] z dnia [...].04.2019 roku w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego: - § 39 ust. 1 w związku z § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3, oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz w związku z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz., WE nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., str. 8), dalej "rozporządzenie UE nr 65/2011" poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż użyte w § 39 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "płatność rolnośrodowiskowa" w sytuacji naruszenia jednego z warunków przyznania pomocy w jednym roku trwania programu, należy odnosić do wszystkich środków finansowych pobranych przez beneficjenta, w tym do płatności za lata poprzedzające stwierdzenie niezgodności, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tegoż przepisu winna uwzględniać przepisy prawa wspólnotowego tj. art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 odnoszące się do tzw. wstecznego obowiązku zwrotu płatności i ustanawiające obowiązek uprzedniej oceny niezgodności pod kątem celów programu wg kryteriów rozmiaru, zasięgu i trwałości, który to przepis ma zastosowanie także do naruszenia warunków programu, a nie jedynie wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów. 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności: a) pominięto ustalenie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej w 2016r. niezgodności, a w konsekwencji nie rozpoznano istoty sprawy; b) pominięto okoliczności, iż stwierdzone w 2016r. uchybienia tyczą się niektórych działek zadeklarowanych przez skarżącego; d) nie poczyniono ustalenia czy niezgodności miały miejsce także w latach 2012 - 2015 oraz określenia ich ewentualnego rozmiaru, zasięgu i trwałości. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organów ARiMR obydwu instancji; względnie o: 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych za obydwie instancje. 4) Jednocześnie, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącego naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, dokładniej, błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jej zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), dotyczy mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368). Z kolei autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W ramach tej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Wskazać również należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13 tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia [...] października 2004 r., FSK 548/04, wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał stawianych zarzutów z żadnym z przepisów p.p.s.a. wskazujących na podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 i 2 ). Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Przechodząc do oceny zarzutu prawa procesowego (2 petitum skargi kasacyjnej) zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tak aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że podnoszone naruszanie przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a jest nieskuteczne. Auro skargi kasacyjnej nie dostrzega, że wskazany przepis nie istnieje. Przepis art. 1 p.p.s.a nie składa się z żadnej wskazanej przez autora skargi kasacyjnej jednostki redakcyjnej. W taki sposób sformułowany zarzut naruszenia przepisu postępowania nie mógł odnieść skutku. Na marginesie art. 1 p.p.s.a. określa podstawową zasadę polskiego sądownictwa administracyjnego, zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 p.p.s.a. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zarzut ten połączono z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1) lit c), art. 134, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednakże zarzut naruszenia tych przepisów także okazał się nieskuteczny. W pierwszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zestawienie w skardze kasacyjnej równocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest wadliwe. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu możliwość podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14, tamże). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Autor skargi kasacyjnej co prawa próbował powiązać naruszenie tych przepisów z naruszaniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a . jednak czynności te są całkowicie bezskuteczne. Autor skargi kasacyjnej nawet jednego zdania nie poświęcił w skardze kasacyjnej na próbę uzasadnienia tego zarzutu i wskazania "wpływu" tych naruszeń na końcowe rozstrzygnięcie. Ponadto, co wymaga wyjaśnienia, wbrew tym zarzutom, Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., a jego zadaniem jest kontrola ich zastosowania przez organ. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów kompetencyjnych adresowanych do organów administracji publicznej (w ujęciu ustrojowym albo w ujęciu funkcjonalnym) oraz regulujących postępowanie przed tymi organami. Stąd też związanie sądu administracyjnego tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako swoistą matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Co istotne, uchybienie przez sąd administracyjny przepisom regulującym postępowanie przed organami ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać te przepisy z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu tych naruszeń na końcowe rozstrzygnięcie, a tym samym nie sprostał wymogom jakie narzuca ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący kasacyjnie nie może bowiem ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Ponadto należy podkreślić, że również nie miało miejsca naruszenie ostatniego z przywołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów – tj. art. 134 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł w treści omawianego zarzutu, że art. 134 p.p.s.a. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych normujących odrębne zagadnienia. Paragraf 1 art. 134 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Paragraf 2 reguluje zaś kwestie związane niemożnością wydania przez Sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 134 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. W taki sposób sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w którym skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: § 39 ust. 1 w związku z § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3, oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) oraz w związku z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz., WE nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., str. 8), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują zobowiązania rolnośrodowiskowe. Natomiast płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana, jeśli rolnik spełnia warunki jej przyznania i realizuje wymogi danego pakietu/wariantu rolnośrodowiskowego określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Zobowiązania w ramach tego działania podejmowane są przez rolników dobrowolnie po analizie możliwości ich realizacji tzn. spełnienia warunków otrzymania płatności i kalkulacji kosztów i korzyści jakie muszą oni odpowiednio ponieść i osiągnąć. Podjęcie takich zobowiązań, po spełnieniu odpowiednich warunków, oznacza dla rolników obowiązek wywiązywania się przez 5 lat z wymogów nałożonych przepisami chyba, że warunki kwalifikowalności nie mogą być spełnione w związku z wystąpieniem siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Zasady stosowania sankcji w ramach programu rolnośrodowiskowego, w tym sankcji wstecznych, oraz braku płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej czy wyjątkowych okoliczności określone zostały w przepisach unijnych tj. rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 oraz rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014. Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. Ponadto, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Od roku 2015 do zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych w ramach PROW 2007-2013 zamiast ww. przepisu rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Zgodnie z art. 35 tego rozporządzenia, m.in. odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności oraz odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono zobowiązań lub innych obowiązków, a w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. Jak wynika z powyższego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zmniejszeniom w przypadku nieprawidłowej realizacji przez rolnika podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a zmniejszenia te, zgodnie z prawodawstwem UE, dotyczą także wcześniejszych lat realizacji zobowiązania. Przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie, z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi, jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Beneficjent pomocy zobowiązany jest do realizacji planu rolnośrodowiskowego w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Przyznanie tej pomocy jest uzależnione od przestrzegania przez beneficjenta wszystkich warunków kwalifikowalności w czasie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest, zatem wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zaprezentowane wyżej rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego dowodzą, że w sytuacji stwierdzenia w danym roku nieprawidłowości, oprócz sankcji za stwierdzone uchybienia w danym roku (pomniejszenie płatności), możliwe jest również dochodzenie zwrotu płatności w związku z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Na gruncie tej sprawy ujawnione i niepodważone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności faktyczne świadczą o tym, że strona nie wywiązała się z przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2016 i nie zrealizował on zobowiązania w ramach Międzyplonu ozimego, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, iż nie wywiązał się on z realizacji całego 5-letnieniego zobowiązania w zakresie wariantu 8.2.1., co w efekcie uprawniało organ do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2012 - 2015 opierając się na zasadach zawartych w § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Podsumowując należy stwierdzić, że nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Sąd I instancji nienależycie przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.