I GSK 773/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 662/24 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 maja 2024 r. nr 1163/2024 w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz P. P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 662/24, w wyniku rozpoznania skargi P. P. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 29 maja 2024 r. nr 1163/2024 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Skarżący we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, wskazał, że dochody otrzymywane z tytułu renty ledwo wystarczają na życie. Ponadto wskazał, że składał odwołanie od decyzji ZUS (...) z 27 czerwca 2011 r. i do dziś nie otrzymał żadnej odpowiedzi, podczas gdy po niemal 12-tu latach otrzymuje informację o nadal figurującym zadłużeniu z ogromnie narosłymi odsetkami. Dodał, że gdyby niestaranność ZUS, to prawdopodobnie niemal 12 lat temu, po wyczerpaniu wówczas wszystkich środków zmierzających do umorzenia zaległości, zdecydowałby się zawrzeć układ ratalny. Zwrócił się o ustalenie stanu zadłużenia, z uwzględnieniem kwestii przedawnienia. ZUS decyzją z 29 maja 2024 r. – na podstawie art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497; dalej: usus) i § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie) – odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek - za okres od 01/2008 do 04/2010 w łącznej kwocie 25.659,87 zł. Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzję ZUS, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: ppsa). WSA wskazał, powołując się na przepisy art. 24 ust. 4 i ust. 5-5d oraz art. 28 usus, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją. Zdaniem sądu, niewyjaśnienie prawidłowości kwestii przedawnienia oraz braki w materiale dowodowym sprawy powodują niemożność oceny istnienia przesłanek umorzenia należności skarżącego z tytułu zaległych składek, co stanowi naruszeniu przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skargę kasacyjną od wyroku złożył organ zaskarżając go w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: a) postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez WSA przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie; b) prawa materialnego, tj. art. 28 usus poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych. Odpowiedzi na skargą kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w niniejszej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ppsa. Ponadto podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650-669). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że ZUS zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 usus poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, to w orzecznictwie wyraźnie wskazuje się, że powyższy przepis (tak samo jak art. 151 ppsa) jest tzw. przepisem wynikowym, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa nie został powiązany z jakimikolwiek przepisami. Ponadto zauważyć należy, że WSA uchylił decyzję ZUS wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 28 usus, to wskazać należy, że skarżący kasacyjnie ZUS nie zarzucił jego błędnej wykładni lecz niewłaściwe zastosowanie, co ma związek z konieczności podważenia przyjętego w sprawie do jej rozpoznania stanu faktycznego, czego nie uczyniono. Niemniej jednak zauważyć należy, że obecnie nie ma rozbieżności orzeczniczych na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do tego, że do kognicji sądu administracyjnego należy skontrolowanie kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, których umorzenia domaga się wnioskodawca. Zatem w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 usus (a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek), mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem – jak wykazał WSA w zaskarżonym wyroku – istnienie należności pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. w następujących wyrokach: z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20; z 7 września 2021, sygn. akt I GSK 171/21; z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1471/21; z 12 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 120/24; z 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1021/24; z 15 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1153/24). W konsekwencji należy uznać, że aktualność zachowują wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej