I GSK 757/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1938/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w N. na rozstrzygnięcie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A Sp. z o.o. w N. na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1938/20, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na rozstrzygnięcie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] października 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku w punkcie pierwszym stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa pt. "Budowa sieci NGA dla wykluczonych cyfrowo na obszarze Małopolski – obszar Małopolski część A". Pismem z [...] lipca 2020 r. Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: CPPC) poinformowało Spółkę, że wniosek został oceniony negatywnie i tym samym nie został zatwierdzony do dofinansowania. W uzasadnieniu pisma wskazano, że wniosek uzyskał wprawdzie najwyższą liczbę 158,61 punktów spośród wniosków złożonych na tym obszarze konkursowym i spełnił wszystkie kryteria formalne, jednakże powodem jego odrzucenia było niespełnienie merytorycznych kryteriów wyboru projektów: kryterium nr 6 "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania 1.1" oraz kryterium nr 10 "Ocena finansowa – badanie rentowności projektu – analiza kosztów i korzyści". Spółka wystąpiła z protestem z dnia 20 lipca 2020 r., w którym podniosła, że CPPC dokonało nieprawidłowej oceny projektu, bowiem zakwestionowane wydatki dotyczące zadania nr 2 były kosztami kwalifikowalnymi, co wprost wynikało z zapisów § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1466 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2020 r. Instytucja Zarządzająca nieuwzględniła protestu, podzielając w całości stanowisko zaprezentowane przez CPPC w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że skuteczny okazał się generalny zarzut, zgodnie z którym, eksperci, a za nimi również organy w sposób nieuprawniony uznały wydatki zaplanowane w ramach zadania nr 2 "Zakup i montaż urządzeń aktywnych wraz z ich konfiguracją" – za wydatki niekwalifikowalne. Wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 3 Regulaminu konkursu, katalog kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem został określony w: rozporządzeniu, Wytycznych (stanowiących załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu) oraz Katalogu (stanowiącym załącznik nr 7 do Regulaminu konkursu). W myśl § 7 ust. 4 pkt 4) rozporządzenia, do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem zalicza się wydatki na kategorie kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w art. 52 ust. 2 lit. a, b i d rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W szczególności są to wydatki poniesione na pokrycie: kosztów dostawy, instalacji i uruchomienia urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących infrastrukturę aktywną sieci NGA. Przepis ten pozostaje w zgodzie z regulacją art. 52 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, w myśl której, za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty inwestycyjne budowy sieci dostępu nowej generacji ("NGA"). Dokonując analizy Sąd podzielił stanowisko Spółki, że oparcie się wyłącznie na zapisach Katalogu, stanowiącego załącznik do Regulaminu konkursu, bez ich porównania z odpowiednimi w tym względzie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z którymi nie mogą być sprzeczne, naruszało prawo i w efekcie doprowadziło do wadliwej oceny projektu. Sąd stwierdził, że naruszenie prawa przy ocenie projektu miało istotny wpływ na wynik oceny. Zauważono, że w polu 23 wniosku o dofinansowanie – Zakres finansowy – Wydatki rzeczywiście ponoszone – Zadanie 2 – wskazano w rubryce "Kategoria kosztów": "Koszty dostawy, instalacji i uruchomienia urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących infrastrukturę aktywną sieci NGA". Ponieważ zaś zapis ten literalnie odpowiada kategorii wydatków uznanych za kwalifikowalne w przepisie § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia, to zaplanowane przez skarżącą wydatki w ramach zadania nr 2 w wysokości 1.138.937,17 zł – uznać należało za koszty kwalifikowalne. Sąd podzielił zapatrywanie skarżącej, że przy dokonywaniu oceny kwalifikowalności tego rodzaju kosztów pierwszeństwo należało dać przepisowi rozporządzenia jako konstytucyjnemu źródłu prawa powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji nie dostrzegał przy tym zasadności przeniesienia przez Instytucję Zarządzającą ciężaru oceny kwalifikowalności kosztów zadania nr 2 na grunt wykładni pojęcia "dostawy", bowiem sporne koszty niewątpliwie zostały opisane przez Spółkę we wniosku (str. 14-15 wniosku) zgodnie z literalnym brzmieniem § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że decydujące w tym względzie było odkodowanie pojęcia "dostawy", to Instytucja Zarządzająca dokonała go w sposób nieprawidłowy uznając, że koszty dostawy nie obejmują zakupu urządzeń, lecz jedynie dotyczą kosztów realizacji dostawy już zakupionych urządzeń (aktywnych) obejmujących między innymi, choć nie wyłącznie ich transport, odbiór czy składowanie. Wprawdzie skarżąca odwołuje się w tym względzie do cywilistycznego rozumienia pojęcia dostawy, to jednak w realiach kontrolowanej sprawy za miarodajną dla jego wykładni uznać należało definicję zawarta zarówno w Wytycznych (Rozdział 3 – Słowniczek pojęć, punkt 1 lit. g, str. 11), jak i w Katalogu (1. Rozdział – Słowniczek pojęć, punkt 5, str. 6). Przyjęcie, że organ naruszył prawo dokonując oceny projektu w ramach merytorycznego kryterium nr 6 prowadzi w konsekwencji do uznania, że w sposób nieprawidłowy oceniono również merytoryczne kryterium nr 10, skoro zakwestionowanie analizy finansowej projektu nastąpiło wyłącznie z uwagi na uznanie kosztów zadania nr 2 za niekwalifikowalne, a co zdaniem Sądu było pozbawione racji. Jedynie na marginesie wskazano, że gdyby omawiane koszty w istocie okazały się błędnie przyporządkowane, to nieprawidłowe było stanowisko skarżącej co do możliwości wezwania wnioskodawcy do złożenia korekty wniosku poprzez przeniesienie wydatków pomiędzy kategoriami kosztów kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na podstawie art. 62 ustawy z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818) w zw. z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r., w sprawie udzielania pomocy na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014- 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1466 ze zm.) i rozdziału 4.7.4 Katalogu wydatków kwalifikowanych (stanowiącego załącznik nr 7 do Regulaminu konkursu) poprzez niewłaściwą wykładnię ww. regulacji polegającą na utożsamianiu pojęcia "wydatków kwalifikowanych", z pojęciem "wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem", co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwe zastosowania i błędnego stwierdzenia przez Sąd, iż przy ocenie niniejszego projektu doszło do nierzetelnej jego oceny z uwagi na uznanie przez organ wydatków przedstawionych w ramach zadania nr 2, tj. "zakup i montaż urządzeń aktywnych wraz z ich konfiguracją" na kwotę 1.138.937,17 zł za koszty niekwalifikowalne. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Za podstawę wyroku 12 maja 2021 r., V SA/Wa 1938/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej. Spółka z o.o. A, z siedzibą w N. wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa pt. "Budowa sieci NGA dla wykluczonych cyfrowo na obszarze Małopolski – obszar Małopolski część A". Wniosek został oceniony negatywnie i tym samym nie został zatwierdzony do dofinansowania, ponieważ pomimo, że spełnił wszystkie kryteria formalne, nie spełnił merytorycznych kryteriów wyboru projektów: kryterium nr 6 "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania 1.1" oraz kryterium nr 10 "Ocena finansowa – badanie rentowności projektu – analiza kosztów i korzyści". W zakresie pierwszego z kryteriów merytorycznych (kryterium nr 6) Spółka zaplanowała w ramach zadania nr 2 "Zakup i montaż urządzeń aktywnych wraz z ich konfiguracją" – koszty zakupu sprzętu aktywnego (OLT, switche oraz routery) wraz z ich montażem i konfiguracją w wysokości 1.138.937,17 złotych, które nie mogą zostać uznane za koszty kwalifikowalne. Wynika to z zapisów zawartych w punktach 1 i 2 rozdziału 4.7.4 Katalogu wydatków kwalifikowalnych w projektach realizowanych w ramach I osi priorytetowej Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020". W odniesieniu do kryterium nr 10 stwierdzono, że analiza kosztów i korzyści została sporządzona niezgodnie z wytycznymi w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 ze względu na uwzględnienie urządzeń aktywnych w wydatkach kwalifikowalnych, o czym mowa w kryterium nr 6, co skutkuje niewłaściwymi wynikami analizy finansowej. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono: "naruszenie § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 i rozdziału 4.7.4. Katalogu wydatków kwalifikowalnych (stanowiącego załącznik nr 7 do Regulaminu konkursu) poprzez niewłaściwą wykładnię ww. regulacji polegającą na utożsamianiu pojęcia "wydatków kwalifikowalnych" z pojęciem "wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem", co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania i błędnego stwierdzenia przez Sąd, iż przy ocenie niniejszego projektu doszło do nierzetelnej jego oceny z uwagi na uznanie przez organ wydatków przedstawionych w ramach zadania nr 2, tj. "Zakup i montaż urządzeń aktywnych wraz z ich konfiguracją" na kwotę 1.138.937,17 złotych za koszty niekwalifikowalne." Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020, do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem zalicza się wydatki na kategorie kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w art. 52 ust. 2 lit. a, b i d rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W szczególności są to wydatki poniesione na pokrycie: kosztów dostawy, instalacji i uruchomienia urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących infrastrukturę aktywną sieci NGA. Z kolei, według art. 52 ust. 2 lit. a), b), d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu: Za koszty kwalifikowalne uznaje się: a) koszty inwestycyjne rozmieszczenia pasywnej infrastruktury szerokopasmowej; b) koszty inwestycyjne robót w zakresie inżynierii lądowej i wodnej związanych z infrastrukturą szerokopasmową; d) koszty inwestycyjne budowy sieci dostępu nowej generacji ("NGA"). Zgodnie z § 5 ust. 3 Regulaminu konkursu, katalog kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem został określony w: rozporządzeniu, Wytycznych (stanowiących załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu) oraz Katalogu (stanowiącym załącznik nr 7 do Regulaminu konkursu). Zgodnie z postanowieniami Rozdziału 4.7.4 Katalogu, za niekwalifikowalne uznaje się wydatki określone w ramach poniższych kategorii: (1) wszelkie wydatki dotyczące kosztów dostarczenia, instalacji i uruchomienia urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących infrastrukturę aktywną sieci NGA, z wyłączeniem urządzeń niezbędnych do świadczenia usług dla placówek wchodzących w skład systemu oświaty, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wskazanych w dokumentacji konkursowej dla obszaru na którym realizowany będzie projekt. Dokonując wykładni tych regulacji prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zapisy Katalogu pozostają w literalnej sprzeczności z treścią § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia, jak też są niezgodne z unijną regulacją art. 52 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Tym samym oparcie się wyłącznie na zapisach Katalogu, stanowiącego załącznik do Regulaminu konkursu, bez ich porównania z odpowiednimi w tym względzie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z którymi nie mogą być sprzeczne, naruszało prawo i w efekcie doprowadziło do wadliwej oceny projektu. Sąd I instancji zaakcentował, że w polu 23 wniosku o dofinansowanie – Zakres finansowy – Wydatki rzeczywiście ponoszone – Zadanie 2 – wskazano w rubryce "Kategoria kosztów": "Koszty dostawy, instalacji i uruchomienia urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących infrastrukturę aktywną sieci NGA". Ponieważ zaś zapis ten literalnie odpowiada kategorii wydatków uznanych za kwalifikowalne w przepisie § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia, to zaplanowane przez Skarżącą wydatki w ramach zadania nr 2 w wysokości 1.138.937,17 złotych – uznać należało za koszty kwalifikowalne. Natomiast Minister Funduszy i Polityki Regionalnej zaprezentował w skardze kasacyjnej odmienną wykładnię regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie zarzucając Sądowi I instancji utożsamienie pojęcia "wydatków kwalifikowalnych" z pojęciem "wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem". Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w § 7 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia racjonalny prawodawca nie posłużył się pojęciem "wydatków kwalifikowanych", ale "wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem". Sąd błędnie uznał, że § 7 rozporządzenia stanowi wykaz wydatków, które zawsze będą kwalifikowalne w ramach każdej interwencji. Z uwagi na specyfikę wsparcia w ramach POPC, rozporządzenie zawiera zaledwie wykaz wydatków "kwalifikujących się do objęcia wsparciem", tj. swoisty katalog do wykorzystania przez organ w ramach naboru, ale w takim znaczeniu, że organ nie może samodzielnie zidentyfikować do objęcia wsparciem wydatków spoza katalogu. Katalog z § 7 rozporządzenia nie ma charakteru obligatoryjnego, z jego treści nie wynika zakres jego stosowania. Prawodawca nie wskazał wprost, że wydatki z wykazu będą wydatkami kwalifikowalnymi, są to wydatki zaledwie kwalifikujące się do objęcia wsparciem, posługując się odmiennym pojęciowo wyrażeniem prawodawca umożliwił doprecyzowanie w dokumentacji konkursowej katalogu wydatków spośród tych wskazanych w rozporządzeniu, które w ramach danego naboru będą uznane za kwalifikowalne. Przepis ten jest adresowany do instytucji udzielającej wsparcia, a nie do wnioskodawców. Do wnioskodawców adresowane są postanowienia dokumentacji konkursowej, w ramach której organ identyfikuje katalog wydatków kwalifikowalnych. Omawiany katalog jest jedynie katalogiem wydatków, które mogą, ale nie muszą każdorazowo być objęte wsparciem. Słuszną intencją było zawężenie wydatków kwalifikowalnych w ramach IV konkursu, które wynikało ze specyfiki konkursu polegającego na "dogęszczeniu" obszarów I i II konkursu w ramach działania 1.1 POPC. Projekty realizowane w ramach I konkursu zostały już zakończone, została wybudowana infrastruktura. W zakresie projektów realizowanych w ramach II konkursu sieć sukcesywnie powstaje. Intencją organu leżącą u podstaw modyfikacji Katalogu było to, aby przedsiębiorcy telekomunikacyjni budujący sieć w ramach IV konkursu wykorzystali już istniejącą infrastrukturę i rozbudowywali ją na potrzeby realizacji projektu. Według § 10 Załącznika Zasady techniki prawodawczej do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Jest to zasada konsekwencji terminologicznej w obrębie języka prawnego regulująca określenia jednobrzmiące i różnobrzmiące. Natomiast, zgodnie z § 146 ust. 1 i 2 Załącznika, w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli dane określenie jest wieloznaczne; dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym. Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 zostało wydane na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zgodnie z § 1 ust.1 oraz § 3 pkt 1), rozporządzenie określa szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa bezzwrotnego wsparcia finansowego w ramach działania 1.1 Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020, zwanego dalej "wsparciem", przeznaczonego na pokrycie części wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Wsparcie może być udzielone zgodnie z celami działania 1.1 Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 na projekty realizowane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Również w § 7 prawodawca wielokrotnie posłużył się pojęciem wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Według art. 41 ust. 1 i 5 tej ustawy, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane. Przyjmuje się, że mając na uwadze standardy konstytucyjne, akty wewnętrzne i dokumenty, stanowiące elementy systemu realizacji programu operacyjnego, w szczególności wytyczne horyzontalne, wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze, jako nienależące do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa nie mogą regulować w sposób powszechnie obowiązujący zasad wdrażania programów operacyjnych oraz praw i obowiązków wnioskodawców (beneficjentów). Dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego mogą natomiast regulować stosunki pomiędzy instytucjami realizującymi poszczególne zadania w ramach danego programu operacyjnego, na zasadach właściwych dla aktów kierownictwa wewnętrznego lub też, w sposób względnie obowiązujący, wyznaczać prawa i obowiązki beneficjentów na podstawie umów o dofinansowanie albo decyzji o dofinansowaniu projektu. W regulaminie konkursu wskazano trzy dokumenty określające kwalifikowalność wydatków w ramach IV konkursu: rozporządzenie z 16 września 2015 r.; Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków stanowiące załącznik nr 6 Regulaminu; Katalog wydatków kwalifikowalnych stanowiący załącznik nr 7 Regulaminu. Katalog doprecyzowuje wykaz wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych do poszczególnych naborów. Pojęcie wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, którym prawodawca posłużył się w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 nawiązuje wprost do pojęcia kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w art. 52 ust. 2 lit. a), b), d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. Te akty prawne zawierają katalog kategorii kosztów, które w regulaminie konkretnego konkursu (załączniku) mogą zostać wskazane, jako wydatki kwalifikowalne. Właściwa instytucja przeprowadzająca konkurs decyduje o tym, które koszty ze wskazanego katalogu będą kwalifikowalne w konkursie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1804).