I GSK 54/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 103/20 w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 103/20 uwzględnił skargę A (dalej: strona, skarżąca, Gmina) na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] listopada 2019 r. i uchylił decyzję organów obu instancji, a także zasądził od organu na rzecz strony kwotę 14 070 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), postulując uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także wydanie orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego – wywiódł Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego zarzucając w trybie art. 174 p.p.s.a. wyrokowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej: p.z.p.), polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż w realizowanym zamówieniu doszło do zmiany kierownika budowy zgodnie z zawartym w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) opisem spełnienia postawionego warunku w tym zakresie, przez co nie doszło do naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców poprzez ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców wskutek wprowadzenia nieproporcjonalnych warunków udziału w postępowaniu; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999) (Dz.Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., str. 25; dalej: rozporządzenie 1083/2006) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla aktualizacji dyspozycji tego przepisu przy stwierdzonym naruszeniu przepisów p.z.p., tj. art. 22 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 1 p.z.p. konieczne jest wykazanie realnej i konkretnej szkody (choćby potencjalnej) w budżecie Unii Europejskiej. 3. przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na braku wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, w oparciu o co podzielił stanowisko skarżącego w zakresie spełnienia przez nowo powołanego kierownika robót drogowych okresu doświadczenia wymaganego warunkami SIWZ. A nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemąjącej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut mający oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem ocena naruszenia przepisów prawa materialnego może nastąpić wówczas, kiedy zostanie stwierdzone, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Na wstępie – po pierwsze – wskazać należy, że zarzut 3 petitum skargi kasacyjnej został sformułowany wadliwie, albowiem sporządzenie uzasadnienia (a w szczególności jego treść) jest czynnością mającą miejsce po wydaniu wyroku, a zatem nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się zaś merytorycznie do treści tego zarzutu – po drugie – wskazać trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, W tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). W świetle powyższych judykatów uznać należy, że uzasadnienie spełnia wszystkie warunki formalne określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść zaś zarzutu wykracza poza ramy tego przepisu i dla wywołania określonych w skardze kasacyjnej skutków wymagałoby to wskazania naruszenia konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, czego we wniesionym środku zaskarżenia zabrakło. Stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/15 wskazać należy, że Sąd II instancji jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Reasumując, z braku powołania właściwych przepisów procedury sądowoadministracyjnej – tak w zarzucie, jak i jego uzasadnieniu – których obraza mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzut mający mieć oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazał się bezzasadny. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonane przez Sąd ustalenia faktyczne należy uznać za prawidłowe. Przechodząc do zarzutów o charakterze materialnym, znajdującym oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazać należy, że pierwszy z nich ma charakter zdecydowanie procesowy, bowiem dotyczy negacji ustaleń faktycznych. Wskazany zaś przepis przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 3 i nast.) obszernie analizuje się doświadczenie zawodowe S. K. i jego następcy – L. S. W efekcie skarżący dochodzi do wniosku (s. 7 uzasadnienia), że "dopuszczenie do realizacji zamówienia osoby niespełniającej wymogów określonych w dokumentacji przetargowej, wskazuje na sformułowanie opisu sposobu dokumentowania oceny spełnienia wyżej wskazanego warunku udziału w postępowaniu w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia, tj. niezgodnie z art. 22 ust. 4 p.z.p." Dalej stwierdza się, że "doszło do naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców wynikającej z art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców wskutek wprowadzenia nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia warunków udziału w postępowaniu". Wobec braku skutecznego zanegowania ustaleń Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego uznać należy, że te same okoliczności nie mogą posłużyć do uwzględnienia zarzutu naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich "niewłaściwe zastosowanie", albowiem wówczas wykazać należy, że Sąd stosując przepisy popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Tak więc autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia w kontekście dokonanych ustaleń faktycznych, czego w skardze kasacyjnej ewidentnie zabrakło. Autor skargi kasacyjnej – w szczególności – nie zanegował skutecznie szeregu okoliczności na rzecz odejścia od zbyt rygorystycznego podejścia do analizy ewentualnych odstępstw od obowiązujących warunków zamówienia, pomijając okoliczności w jakich doszło do wprowadzenia zmian. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że kwalifikacje kierownika robót były adekwatne do wymagań realizowanego zadania, a zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się bezzasadny. W konsekwencji za bezzasadny – w realiach niniejszej sprawy – należy uznać zarzut 2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem – o czym była już mowa – nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. W konsekwencji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest obraza treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, którego istotę prawidłowo przytoczono w motywach skargi kasacyjnej i będzie miał w tym brzmieniu zastosowanie w niniejszej sprawie – na dalszym etapie postępowania. Mając powyższe na względzie – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.