I GSK 749/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Radomsko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 41/23 w sprawie ze skargi J. K. na czynność Prezydenta Miasta Radomsko w przedmiocie przyznania dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 41/23, uwzględnił skargę J. K. (dalej: strona, skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Radomsko (dalej: organ, Prezydent) w przedmiocie przyznania dotacji oświatowej uchylając zaskarżony akt, a także orzekł co do zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik Prezydenta, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i – alternatywnie – rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zażądano równocześnie zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 21 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 z późn. zm.; dalej: u.f.z.o.) oraz w zw. z art. 7. 1 ust. 1 pkt 15 i art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900; dalej: u.p.o) przez jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że: – wnioskodawca posiadał legitymację do złożenia wniosku o zastosowanie tego przepisu przy rozpatrywaniu jego wniosku o udzielenie dotacji, gdyż posiadał status ,,organu prowadzącego" w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 168 u.p.o. - mimo, iż do dnia 30 września 2022 r. wnioskodawca nie posiadał wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, o której mowa w art. 168 ust 1 u.p.o.; – zachodziła nadzwyczajna sytuacja prawna i faktyczna uzasadniająca wniosek o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. uzasadniająca odstępstwo od wymogu o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.fz.o. - mimo, że skarżący nie przedstawił żadnej okoliczności uzasadniającej wyjątkowość sytuacji usprawiedliwiającej niedochowanie terminu o którym mowa w art. 33 ust 1 u.fz.o.; 2. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj.: 2.1. art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi - mimo, że przedmiot niniejszego postępowania - przynajmniej częściowo - został już rozstrzygnięty przez ten sam Sąd – w postępowaniu rozpoznawanym pod sygn. akt I SA/Łd 890/22 - zakończonym prawomocnym wyrokiem z 8 lutego 2023 r.; 2.2. art 3 § 1 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, skutkujący błędną oceną stanu faktycznego znajdującą odzwierciedlenie w ocenie Sądu, iż organ nie rozważył wnikliwie wszelkich aspektów przedmiotowej sprawy - mimo braku wskazania, jakie konkretnie okoliczności winny zostać - a nie zostały - przez organ rozpatrzone, lub też jakie organ rozważył mało wnikliwie. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40 – vide baza orzeczeń nsa.gov.pl). Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydane orzeczenie, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.). Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone między innymi w art. 176 p.p.s.a (uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). NSA nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do NSA nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wypada stwierdzić, że w odniesieniu do wszystkich zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie sporządzono właściwego uzasadnienia w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z którego jednoznacznie wynikałoby, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Skoro już z samego zbiorczego oznaczenia zarzutów procesowych wynika, że mają one zaledwie "wpływ na wynik sprawy", a poglądu tego nie modyfikuje się w uzasadnieniu stawianych zarzutów (vide art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a.), to nie mogą one być merytorycznie rozpoznane, a tym bardziej uwzględnione. Przechodząc zaś do zarzutu o charakterze materialnoprawnym wskazać należy, że pozostaje on poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego; powołano w nim bowiem szereg przepisów prawa administracyjnego, a następnie – używając liczby pojedynczej – wskazano na "jego" wadliwe zastosowanie, co nie pozwala na precyzyjne oznaczenie, który z nich de facto został uznany za podstawę zarzutu skargi kasacyjnej. Sąd II instancji nie jest władny – z uwagi na możliwość popełnienia błędu – dokonania samodzielnego wyboru właściwego przepisu; Naczelny Sąd Administracyjny nie może też przeprowadzać rozważań w wersji alternatywnej (analizując z osobna potencjalną możliwość naruszenia powołanych przepisów). Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.