I GSK 736/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 108/23 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2022 r., nr UP-981/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 108/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu skargi M. N. (dalej zwanego "skarżącym"), uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego "ZUS" lub "organem") z 15 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi z 19 października 2022 r. w przedmiocie ulg w spłaceniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego, w której zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącego poprzez jej oddalenie w całości, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej "p.p.s.a.") poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie; b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W piśmie z 14 czerwca 2023 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" skarżący wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wyroku WSA. Ponadto oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu tych podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście poczynionych wyjaśnień odnośnie wymogów stawianych skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, a to z uwagi na to, że oba zarzuty nie spełniają wskazanych powyżej kryteriów. Przechodząc zatem do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uznać należy, że nie może on podlegać uwzględnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zatem zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie został powiązany ani z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami procesowymi, co przesądziło o jego bezskuteczności. Również zarzut zawarty w pkt. b) petitum skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych – wymyka się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że zarzut sformułowany jako naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku – Sąd I instancji nie stosował ww. przepisu, bowiem uznał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, których składek dotyczy wniosek, a co za tym idzie ustalenia, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. W ocenie Sądu I instancji kwestia przedawnienia nie została należycie wyjaśniona i w tym zakresie zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje z uwagi na naruszenie ww. przepisów postępowania, a więc nie stosując przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł go naruszyć. Tym samym zarzut jego naruszenia jest bezpodstawny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.